环境污染责任保险制约因素途径

【摘 要 】近年来,随着经济社会的快速发展、产业转型升级和结构优化,青海省环境风险管理形势日趋严峻.通过商业化风险管理机制来预防、控制重大环境污染事件及对因环境污染责任产生的赔偿责任予以补偿日益重要.文章通过对青海省环境污染责任保险发展的背景、现状及主要制约因素进行分析,提出了青海省环境污染责任保险发展的途径.

【关 键 词 】青海省 环境污染责任 保险 绿色保险

【中图分类号】F842 【文献标识码】A

环境污染责任保险又被称为“绿色保险”,是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险.它是整个责任保险制度的一个特殊组成部分,也是一种生态保险.它要求排污单位作为投保人就可能发生的环境风险事故在保险公司投保,一旦发生污染事故,被保险人因污染环境而应承担损害赔偿和治理责任时,就由保险公司负责对污染受害者在责任限额内进行赔偿.

环境污染责任保险是在二战以后经济迅速发展、环境问题日益突出的背景下诞生的.其最早起源于发达工业化国家,因政府对于绿色环保的关注应运而生.目前,环境污染责任保险制度在发达工业化国家已经由最初的起步阶段,向不断成熟的阶段发展,对于环境保护起到了不可低估的作用.

青海省环境污染责任保险发展的背景及现状

近年来,随着经济社会的快速发展和产业转型升级,环境风险管理形势日趋严峻.在我国,由于环境污染造成的直接经济损失每年达1200亿,近年来比较有代表性的案件如重庆天然气井喷事件,死亡人数263人；沱江污染造成的直接经济损失达5亿元人民币,当地生态环境5年内无法恢复.①就2007年国家环保总局接报处置的突发环境事件达到108起,平均每两个工作日1起.污染事故发生后,由于善后处理没有机制保障,企业应承担赔偿和恢复环境责任往往不能落实,污染受害人不能及时获得补偿,引发了很多社会矛盾.这种“企业违法污染获利,环境损害大家写单”的现状不能再持续下去了,建立有效的环境污染责任险制度迫在眉睫②.

青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地（统称三江源）,是我国重要的水源地和生态屏障.长江总水量的25%,黄河总水量的49%和澜沧江总水量的15%都来自于三江源地区,使这里成为我国乃至亚洲的重要水源地,素有“江河源”、“中华水塔”、“亚洲水塔”之称.可见,青海省生态地位在全国举足轻重,乃至对亚洲生态环境也起着重要的调节作用.2014年青海省政府工作报告强调,“要把握生态在全局工作中的战略地位,坚持以生态文明建设为引领,全面加强生态保护建设和环境整治,进一步巩固生态安全屏障”.

近年来,由于西宁地区快速工业化和城市化,工业废水、城市生活污水、农用化学残留物及其他有害物质未经处理排入河中,造成黄河上游（湟水河）地区严重污染,影响了河流水质和青海省经济的发展,同时也对下游地区居民健康和生存造成威胁.此外,海西、海东等重工业分布地区也时有污染事件发生.可见,青海省环境风险管理形势日趋严峻.这就迫切要求建立有效的环境污染责任保险制度,以期实现约束企业行为、保护公民利益免受损害的目的.

2013年8月,青海省环境污染强制责任保险试点工作正式启动,青海省第一批试点企业共12家,主要是重金属冶炼、有色和金属矿采选、危险废弃物处置等高环境污染风险企业.据人保财险青海分公司统计,截至2014年5月,全省12家试点企业已承保企业11家,非试点企业承保1家,累计承担保险金额4900万元,累计实现保费收入149.13万元.

青海省环境污染责任保险发展的主要制约因素

目前,环境污染责任保险在青海省乃至全国处于起步摸索阶段,尚存在许多制约发展的因素,主要体现在：

法律法规缺失或不健全.我国现行环境污染侵权责任的法律制度主要由民法、民事诉讼、环境保护等领域的有关法律条文、最高人民法院相关司法解释及国家环保部门的有关行政执法解释共同构成,具体包括《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》和《水污染防治法》等,它们是现今我国处理环境污染侵权纠纷的基本依据.然而,环境污染责任保险侧重的是对环境污染责任投保,世界上多数国家已经将其列为强制保险,而我国目前只在个别法律中涵盖了环境责任保险的内容,还没有针对环境责任保险的专项法律.而且对有关承保范围、责任事故认定、损失评估、索赔时效等方面没有具体规定.可见,我国现有的法律法规对环境责任保险的相关规定过于原则,缺乏可操作性.就青海省而言,2013年9月修订通过的《青海省湟水流域水污染防治条例》虽然已将推行环境污染责任保险制度纳入其中,但目前尚未建立相关制度.

企业的环保意识和保险意识缺乏,投保主动性不强.首先,企业的行为总是以自身经济利益为根本出发点,总期盼以较少的成本获得最大的利润,所以一般都不会主动购写环境污染责任保险,甚至有些企业故意以牺牲环境为代价谋取自身利益.其次,我国对环境侵权责任追究不够严格.我国在环境污染损害赔偿责任方面的追究主要依靠行政处罚,民事责任和刑事责任追究制度非常不完善,而法律赋予的行政处罚额度有限.在以往的环境污染事件中,环境污染造成的绝大部分损失由国家承担,企业承担的风险和损失相当有限,导致企业认为根本就没有必要投保.

2013年,国家环保部正式下发了《关于印发2013年国家重点监控企业名单的通知》,青海省共有117家企业被列入2013年度国控重点污染源名单,而青海省环境污染强制责任保险第一批试点企业仅有12家,仅占该名单的10.26%.除此之外,主动参保的企业也只有1家.这些基本上都是规模较大、盈利性比较强的企业,而存在较大风险的小微企业则几乎未参与,这对于环境污染强制责任保险的全面推广极为不利.

政府支持缺乏.如今,我国环境污染责任保险经营管理方式还不是很成熟、承保范围窄、赔付金额巨大,因此该险种的经营风险较一般的商业保险要大.一旦发生环境侵权,保险公司将面临巨大的赔付压力,保险公司对环境污染责任保险的推广和承保工作表现不积极.因此,它的发展离不开政府部门的帮扶和支持.作为西部边远省份,青海省经济总量与内地相比较小,与之相对应,青海省保险业总体规模小,抗风险能力弱.因此,保险业面临的压力和风险较内地省份更大.截至目前,和青海省相关政府部门尚未对环境污染责任保险的投保企业和开展此项业务的保险公司给予资金支持、保费补贴及税费减免等帮扶. 保险公司技术水平有待提高.环境污染责任保险诸多环节技术要求较高,费率厘定难度大、损失评估技术性强、复杂性高,而国内保险机构目前在风险评估、精算、损失鉴定等方面的技术还不能完全适应要求,在准确评估环境风险与损失、科学厘定保险费率等方面还有一定难度.因此,需要保险从业人员具备保险学、环境学、精算学、医学、化学等方面知识,而在事故勘察、责任认定、损害鉴定评估中,更需要具有丰富实践经验的技术型人才.

青海省环境污染责任保险发展的途径

加强环境污染责任保险制度的法律法规建设.一是国家要进一步修订和完善现有的相关法律法规,特别是要增加和补充环境污染责任保险方面的条款规定,要明确规定政府、企事业单位、公民在环境污染责任保险建设中的责任和义务,明确规定环境污染责任者对清除污染的费用及对第三方损害所需承担的经济赔偿责任及民事责任等相应的法律责任.二是要尽快出台与环境污染责任保险相关的风险评估、事故勘察、责任认定、损害鉴定评估、损害赔偿、保险保障范围、操作流程等方面的具体实施细则,以提高法律法规的可操作性,使得环境污染保险制度建设“有法可依、有法能依”.三是可以借鉴国外的先进经验,制定《环境污染损害赔偿法》、《环境责任法》等确立污染强制责任制度,明确环境污染保险赔偿的原则、主体、责任范围、责任承担方式、举证责任、诉讼时效等内容.四是要将环境污染责任保险纳入青海省的地方性法规或规章,建立健全有利于推进环境污染责任保险的青海省地方法规体系,确保环境污染责任保险工作健康、持续开展.

采取强制责任保险为主,任意保险为辅的保险模式.环境责任保险按照被保险人是否必须投保分为强制性环境责任保险、任意性环境责任保险.强制性环境责任保险又称法定环境责任保险,是指污染环境的企业依照法律的强制规定,对其污染环境所应当承担的环境责任必须投保的保险.任意性环境责任保险又称自愿责任保险,是指投保人和保险机构在自愿、平等、互利的基础上,经协商一致订立保险合同的一种保险③.

目前,国际上存在三种比较典型的模式：以美国为代表的强制保险制度；以德国为代表的强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度；以英国和法国为代表的自愿保险为主、强制责任保险为辅的制度.我国尚属于发展中国家,企业普遍规模不大、财力有限,并且环境保护意识薄弱,不会为保护环境自愿购写环境责任保险.那么可想而知,西部欠发达省份的企业投保主动性就更差了.因此,只能确立以强制责任保险为主,任意保险为辅的模式.对高污染高风险领域（如石油、化工、造纸、核燃料生产、有毒危险废弃物的处理等）先推行强制环境责任保险制度；对其它污染程度较轻的行业（如城建、公用事业、商业等）或已采取清洁生产等有效环保措施的单位则由政府利用自身的威信积极加以引导,促使企业自愿购写环境责任保险④.同时,鉴于青海三江源自然保护区对中国的生态状况及国民经济发展的特殊作用,对其涉及的行政区域（包括玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州的16个县和格尔木市的唐古拉乡）的污染企业不论风险程度高低,均应实行强制责任保险制度.

切实加大政府支持力度,建立健全环境污染责任保险的激励机制.一是各级政府要充分认识到发展环境污染责任保险的重要意义,要将此项工作的开展纳入到其政绩考核体系中去.二是对于积极开展环境污染责任保险怎么写作的保险企业,要在税收优惠、规费、政府怎么写作、资金等方面予以支持鼓励,以降低保险人的经营成本,提高其开办环境责任保险业务的积极性.三是对于参保企业,不仅要在税收优惠、信贷支持、上市审核等方面给予激励,而且还可以考虑在此项保险的保费补贴方面提供一定支持⑤.

多渠道融资,促进环境污染责任保险的持续发展.青海省经济实力较弱,财力有限,因此,确保青海省环境污染责任保险的持续健康发展,不能仅仅靠政府的财力支持,还必须多渠道融资.筹集的资金既可用于投保企业的保费补贴,亦可用于企业发生重大环境污染事故后,在保险赔偿后仍无力承担的损失赔偿.一是成立青海省地方环境污染责任保险基金会,建立环境污染责任保险专项基金,资金可以来源于转移支付,亦可面向社会公开募集,也可以由投保企业、保险机构每年缴纳.二是采取公益“众筹”的模式,即基于捐赠的众筹和无利息众筹.主要做法是青海省地方政府、保险公司或投保企业要作为发起人利用众筹平台（互联网和社交网络）,对公众展示青海省环境污染责任保险的重大意义、实施方案及要达到的目标等,促使环保公益活动与“众筹”相结合产生巨大的社会影响力,以得到大家对环保及污染补偿的关注和支持,进而获得所需要的资金援助.

加强监管引导力度,确保环境污染责任保险健康有序发展.一是保险监管部门、环保部门要加强与各级政府部门的沟通协调力度,积极争取地方政府部门对环境污染责任保险功能作用的理解和支持,同时加大对污染企业的引导力度,促使其积极利用市场化手段管理污染风险和责任.二是保险监管部门要加强对保险经营主体的监管,切实维护投保企业利益,最大限度地保障环境污染受害人的合法权益.三是积极引导商业保险机构充分利用其专业化知识和经验,加大防灾防损投入和频次,防患于未然,切实将环境污染事故的发生降到最低.四是引导商业保险机构进一步完善相关保险条款,对企业环保技术、减排标准与保险费率、保险赔付比例等挂钩,形成有效约束杠杆,提高投保企业环境风险防范意识,将防范污染事故变成企业自觉行为,形成良性循环.

注重专业人才培养,提高保险公司的技术水平.一是保险公司要切实提高环境污染责任保险工作的专业水平,建立专门的怎么写作团队,邀请有关专家加强对从业人员的培训,尤其要加强对环境学、化学、精算学、医学及有关环境法律法规等相关知识的补充学习,以提高保险从业人员现场勘查、理赔及定损能力.二是高等院校要围绕环境污染责任保险完善相关专业的知识体系及教学内容,做到理论教学与实践教学结合,为环境污染责任保险的长期发展提供人才支持.

加强宣传,增强公众环保意识和有关环境污染侵权的法律意识,提高企业投保积极性.环境污染责任保险的发展不仅要靠相关政策制度的建立,也取决于公民是否具备较高的环境污染侵权的法律意识和环保意识.因此,政府应同保险公司一起利用各种宣传渠道让广大企业与民众知法、懂法,提高公民的环境维权意识,增强企业环境污染责任保险的社会影响力.一是政府相关部门、保险公司要深入各类企业,通过组织讲座或开办培训班的形式,使企业认识到投保环境污染责任险的重要性及必要性,提高企业投保的积极性.二是要借助电视、报纸、广播、网络等媒体加强新闻宣传,普及环境污染责任保险知识,为环境污染责任保险的发展创造良好舆论条件.

（作者单位：青海大学；本文系国家社科规划基金项目“气候变化背景下实现青海藏区绿色发展的制度创新研究”成果,项目编号：11XMZ052）

【注释】

①张思佳：“环境责任保险制度初探”,《电子世界》,2013年第6期,第185～186页.

②任宝：“建立绿色保险制度迫在眉睫”,《中国保险》,2008年第11期,第44～45页.

③刘东旭：“环境责任保险浅论”,《商品与质量》,2011年S6期,第162页.

④孙访竹：“浅析我国环境责任保险模式的选择―基于国外经验的启示”,《经营管理者》,2010年第10期,第5页.

⑤呼应：“促进我国绿色保险发展的几点思考”,《时代金融》,2013年第27期,第158～159页.

责编/王坤娜