山东淄博新型农村养老保险现状实证

摘 要 ：本文通过对山东淄博市离青县赵店镇的实地调研,分析了现阶段新型农村养老保险在实施过程中出现的资金、管理等方面问题,并由此提出了加大“新农保”宣传力度,提高管理水平等对策措施.

关 键 词 ：新型农村；养老保险；社会保障

中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2010)07-0126-04

一、研究背景

山东是较早开展新型农村养老保险试点工作的省份,早在2003年,就相继在青岛和烟台的部分地方进行了新型农村养老保险的试点,2007年后,试点扩大到淄博等市县,淄博市于2008年10月正式实施新型农村养老保险(以下简称“新农保”)试点,并于2008年10月1日起在田横镇和赵店镇全面展开新型农村基本养老保险试点工作,目前该制度的财务机制模式与城镇相同,是部分积累的统筹加个人账户的模式.从山东省各地试点的各种新型农村养老保险制度来看,淄博市的新型农村养老保险制度在内容上是最完善的.

目前此制度已试点多年,为了进一步了解制度的实施情况,2009年11月,我们对淄博市高青县“新农保”的参保等情况进行了实地调研.赵店镇位于高青县东北部,人口18 794人.目前全镇18--60岁有资格参加“新农保”的农民共有12 400多人,其中45--60岁的农民有4 000多人.本次调研主要采用问卷调查与半结构访谈的形式进行,共发放问卷500份,其中回收有效问卷479份,有效率达93％.此次调查以户为基础,调查对象年龄集中在30--50岁之间,占所有调查人员的68％.调查对象中,男性占48％,女性占52％.

二、现状及问题分析

从调研的情况来看,目前山东淄博地区试点的新型农村养老保险相比20世纪90年代的农村养老保险,无论是制度设计还是实施效果上,都更具科学性和可及性.农村社会养老保险近20年的探索,也使农村居民社会化养老的意识有了显著提高.但该制度在具体实施过程中,仍然存在诸多问题.

1　新型农村养老保险参保率有所提高,但上升仍有空间,且参保对象具有选择性

20世纪90年代民政部的“老农保”政策出台后,山东在全省也相应开展了农村养老保险工作,但这一政策完全个人账户的设计以及较低的保障水平使得农民的参保积极性不高,参保率较低.2008年新型农村养老保险制度试点后,一方面由于“新农保”在资金来源的界定上对政策责任有了明确规定,另一方面也由于新制度在保障水平上高于旧制度,因而,参保率有了明显提高,调查中有56％的农民参加了“新农保”,而同批调查对象中,原来参加“老农保”的仅为18％.但在参保对象的分布上,主要以村镇干部、乡镇企业职工、失地农民等为主,“新农保”扩大覆盖面仍有较大空间.与城镇养老保险相比,新型农村养老保险的参保率仍然处于较低水平.

从本次调查结果来看,影响农民参加养老保险的原因主要有以下三个方面：

一是养儿防老观念.传统的家庭养老在我国农村一直居于主导地位,社会养老保险理念的引入也是在20世纪90年代,因此从渊源上,我国农村社会养老保险存在的时间并不长,大部分农村地区养儿防老仍是农民选择的主要养老方式.调查显示80％的农民选择依靠儿女或储蓄养老,只有20％的农民选择依靠社会养老保险来维持老年生活,总体来说农民对养老保险的依赖程度不高,这也是一直以来农村养老保险参保率不高的原因之一.

二是经济发展水平.新型农村养老保险虽然在资金来源上强调了政府责任,但采用的是与城镇接轨的部分积累模式.这一制度模式个人账户的积累,主要来自于个人缴费,因此,对参保对象的缴费能力有一定要求.从对未参保者的访谈中可以看出,大部分没有人保的农户家庭收入水平不高,相比保障需求来说,近期的生存需要显得更为迫切.从问卷调查的数据来看,当地农民收入水平并不高,约44％的家庭月收入在300―600元,月收入水平在1 000元以上者所占比例仅达28％.当在问及没有参保的原因时,40％的农民回答因为无力缴纳养老保险费用而没有参保.

三是政府责任的界定.相比“老农保”,新型农村养老保险一个较大的突破就是在资金的来源上明确了政府的经济责任.政府经济责任主要体现为给农民参保提供补贴性支持、对养老保险金提供保值补偿、为农村社保机构提供经费支持等.1992年的“老农保”在资金来源的界定上,以“个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”原则,而在实施过程中,其中的“集体补助为辅”却是有名无实,参保农民并没有得到有力的财政支持.山东淄博市所实施的“新农保”政策,其资金来源坚持“个人交缴费为主,集体补助和政府补贴为辅”的原则.明确规定将政府补贴资金列入财政预算,并由区县、乡镇两级政府承担,两级政府具体承担的比例根据经济发展水平等实际情况来确定.这一责任定位既保证了农村养老保险的资金来源,同时也影响到农民的参保动机和参保积极性.从调查结果看,48％的农民认为政府和集体对农村养老保险的补贴是深得民心的一项行为.在参保动机的选择中,44％的参保对象认为政府补贴是他们加入“新农保”的一个重要原因之一.

2　新型农村养老保险在财务机制模式上更具激励性,但筹资风险集中

淄博的“新农保”政策采用了个人账户与统筹账户相结合的部分积累模式.其中的个人账户属于缴费型设计,账户积累主要来自个人缴费、集体补助和政府补贴中的缴费补贴,最后形成基本养老金中的个人账户退休金,体现了制度效率.其他如计划生育养老补助、养老补贴等则记入统筹账户,该账户对农民而言,属于非缴费性设计,最后形成基本养老金中的基础养老金,体现了制度的公平性.这一模式激励机制的特点就在于不完全依赖个人缴费,它强调了政府补贴在账户中的激励作用.显然这样的设计比原来完全取决于个人缴费的“老农保”的激励机制更具合理性.大部分农民对于这种有别于“老农保”的设计也给予了肯定.但是,把政府的筹资渠道集中在区县和乡镇一级政府,加重了它们的财政压力,特别是对于经济发展水平不高的地区,这种筹资风险更加明显.在与试点地区养老保险的经办人员访谈时,他们普遍认为,地方政府对农村养老保险的补贴应有所增加,尤其是在整个地区“新农保”政策全面覆盖后,需要财政拿出足够的资金补贴,才能维持现行的标准.

3　新型农村养老保险更具保障性,但给付水平仍然偏低

“新农保”规定了最低给付标准,即原则上不低于当地农村最低生活保障标准.这一规定不但强化了养老保险的保障性,同时也突显了它优于“老农保”的又一特色.据管理人员介绍,如果按照最低缴费标准,从18岁开始缴费计算,年满60岁后可月领取养老金286.34元；若从45 岁开始缴费计算,则月领取79.06元.但调查显示,大部份的村民认为从18岁开始缴费,时间长,总费用高,并选择45岁有补贴后再参保,68％的农民认为现行的领取标准仅勉强能满足养老基本所需.因此“新农保”虽然在设计上明确了最低保障线,但在实际操作中,由于大部分农民选择45岁后参保或等到60岁后不用个人缴费直接领钱,因此待遇水平仍然偏低.

4　缴费设计较合理,但缴费方式单一,缺乏层次性

“新农保”政策规定,年缴费最低标准根据当地农民人均纯收入水平,在5％―10％的范围内确定适当比例,缴费人员按不低于规定的最低缴费标准缴纳养老保险费.2007年度高青县农民人均纯收入为5 030元,试点镇以此收入的5％作为个人缴费的最低标准,也就是说最低缴费不低于251.50元.在调研中发现,大部分村民能接受此缴费标准.而且在问及“新农保”出台后最大的顾忌是什么时,保费过高无力支付成为农民最担心的问题.在缴费方式上,由于农民收入不稳定,因此“新农保”政策将原来“老农保”按月缴费的方式改变为按年缴纳,这本是提高农民参保能力的设计,但由于一刀切,只规定了一种缴费方式,对于收入状况较差的家庭,反而影响了其参保积极性.访谈中,大部分调查对象希望缴费方式上更灵活些,在参保方式可选的情况下,60％的农民选择了按季缴费,仅有24％的农民选择按年缴费.

同时,“新农保”政策设计了弹性缴费,鼓励农民多缴多得,这种设计的特点是层次性,一是让收入水平不高的农民能缴费得起,二是让收入水平较高的农民可以选择高标准缴费,以确保不同承受能力和不同养老需求的人获得相应的保障.但调查发现,由于经济发展水平的限制,当地农民收入水平并不高,实际参保对象大部分选择了最低缴费标准,缴费的层次性未得以体现.

5　管理落后,信息化水平低

调查发现,淄博模式的新型农村养老保险其费用的征缴采用以村为单位,在实际操作中一般由村委会的成员负责记录收缴养老保险费情况,目前基本还处于纸笔记录阶段,没有专门的信息系统进行统一管理,每年都要汇总到县级养老保险处才能统一存档.这一现状,不仅使得农民所缴的养老保险信息存在明显滞后,不利于上一级部门对于试点地区实际情况的了解.同时由于管理落后,很多工作需要人工操作,这就使得农村养老保险的经办人员存在严重不足,不仅增加了现有养老保险经办人员的工作量,而且由于管理人员的不足使得宣传和经费征缴等日常管理工作常常是顾此失彼.

6　统筹层次低,基金增值方式单一

淄博模式的新型农村养老保险虽在筹资机制、缴费及计发办法等方面有了新的设计,然而在统筹层次上,仍以县(市、区)为统筹单位.由于县(市、区)一级缺乏专业化的基金投资运营机构和管理人才,因而其运营渠道主要是存人县(市、区)级财政专户并按同期银行存款利率计息,投资回报率低,这使得制度所提供的保障水平较为有限.

三、对策与建议

本次调查显示,目前影响新型农村养老保险实施和推广的主要有三个因素：(1)地经济发展水平以及农民的收入状况.(2)农民的养老意识.(3)制度的设计是否具有科学性和可及性.这三个因素直接影响到新型农村养老保险的参保率以及制度的保障能力.要进一步完善该制度,使农民从参保中得到实惠,让制度更具吸引力,可从以下几方面入手：

1　加强宣传,转变传统养老观念,强化农村居民的社会养老保险意识

从调查来看,养老观念是影响新型农民参保的一个重要因素.观念的改变要立足于宣传.新型农村养老保险制度在扩大覆盖面的过程中应加大宣传力度.在宣传方式上,采用普遍宣传与重点宣传相结合的方式,对于制度中的一些技术机制应重点宣传和解释,比如政府的具体补贴办法,养老保险不同缴费基数的不同领取标准,养老金的给付方式等.一方面,对制度的重点宣传可以结合各村的政务公开,定期以村为单位开展,这既可以提高工作的透明度,又可以通过宣传增加农民对制度的信任,提高农民的参保积极性.另一方面,应坚持走访宣传与其他宣传方式相结合的原则.本次调查在问及通过哪些途径获得新型农村养老保险政策相关信息时,有2／3的人是通过养老保险工作人员走访介绍这一途径了解的,而通过电视、广播等公共媒体知道这一政策的只占16％.这在一定程度上说明主流媒体对新型农村养老保险的宣传力度不够.因此政府在强调走访宣传的同时,还应通过其他的宣传方式,来加强农民对新型农村养老农保险政策的认知,鼓励农民参保,让农民认识到加入社会养老保险的必要性.

2　加大政府投入,确保新型农村养老保险良性运行

山东淄博地区试点的新型农村养老保险明确了政府在资金来源上的责任,这是新制度区别于旧制度的一大特点,同时农村养老保险近二十年的探索和发展也证明了政府投入是农村地区推行社会养老保险制度的关键.目前,由于省级财政的补贴对新型农村养老保险的补贴主要用于落后地区和欠发达地区,因此目前“新农保”的财政补贴主要来自县乡两级政府.然而从调查的情况来看,县乡政府的财政收入米源比较单一,财政压力较大,如果把社会保障的政府责任仅仅局限于县乡两级,加大了农村养老保险基金来源的风险性,不利于农村养老保险的良性运行.因此,一方而政府应当把农村养老保险放在一个战略高度,拓宽筹资渠道,“新农保”的资金来源除了传统的财政补贴方式外,还可以借鉴国外如巴西和法国采用的特种税补贴方式和其他行业转移补贴的方式.另一方面,农村养老保险的政府责任应当体现于各级政府中.一是要明确各级政府对农村养老保险的财政支出,用以充实县乡政府对新农保的财政补贴资金.二是可尝试在各级政府财政中设立用于“新农保”补贴的专项资金,专项资金可以考虑从出让土地收入中提取等.

3　灵活缴费方式,提高农民的缴费能力

新型农村养老保险在缴费设计上,考虑到了农村居民收入不稳定,外出务工等特点,采用按年缴费的方式.此设计虽然符合一部分农村居民的要求,但方式过于单一,忽略了农民收入较低且收入状况具有复杂性的特点.调查显示,在问卷所设计的三种缴费选择中,47.3％的人选择按年缴费,35.2％的人选择按季缴费,17.5％的人选择按月缴费.灵活的缴费设计更能满足不同缴费能力的人,因此新型农村养老保险在缴费设计上应更加灵活,以适应不同地方的基本现状、不同个体的经济承受能力和现实养老需求.

4　加强农村养老保险信息化建设,提高管理水平

我国农村人口所占比重大,随着今后参保人数的增加,农保经办机构传统的管理方式肯定不能适应发展的需要,因此,政府要充分认识“新农保”信息化建设的紧迫性.第一,应将“新农保”业务纳入全省统一的社会保障网络平台,实行农村养老保险业务专网运行,建立统一的农村参保人员数据库,改变目前乡镇基层农保经办机构工作量大、任务繁重、信息管理不统一的难题.第二,应建设统一的“新农保”公共怎么写作信息系统,以网络、手机等方式提供个人账户、养老金标准等信息查询怎么写作,方便参保的农村居民.第三,在硬件建设上,乡镇应配置专门的计算机,并保证网络的接入,同时加强对农保经办机构人员信息化管理的业务培训,提高农村养老保险经办人员的工作效率和管理水平.

5　进一步完善基金管理与运营方式

如前所述,淄博新型农村养老保险的筹资采用与城镇相同的个人账户与统筹账户相结合的部份积累模式,其特点是对个人账户的增值要求.基金的增值得益于对基金的有效管理和投资,这就要求新型农村养老保险在基金的管理与投资上不能再沿用“老农保”的思路.首先,在体制上,实行行政管理与基金管理分开,市县乡一级政府主要管业务经办,省级政府主要管政策制定与账户管理.其次,在基金的管理上,采用委托投资管理的模式,以省级农村养老保险经办机构作为受托人对账户进行管理,对于具体的投资运营业务,省级社会保障机构也可委托给专业性的商业投资机构,以确保农村养老保险基金的增值率.最后,应加强农保基金运作的管理的监督,要构建一定的外部监督机制,以确保基金安全,提高农民对新型农村养老保险制度的信任程度.