社会保障制度风险:新型农村养老保险为例

点赞:6717 浏览:22155 近期更新时间:2024-01-19 作者:网友分享原创网站原创

摘 要 :社会保障制度是一个复杂的系统,具有制度风险.新农保制度具有较为坚实的事实依据和价值基础,但制度仍处于起步阶段,具有保障无效风险、制度分割风险、城乡断裂风险、激励扭曲风险、动态失衡风险和政治刚性风险.为规避制度风险,新农保制度建设必须兼顾各种养老利益,渐进整合农村各类养老制度,逐步实现城乡统筹,不断明晰各方责任,调整激励机制与再分配机制.

关 键 词 :制度风险;新农保;规范分析;养老利益;制度整合


文献标识码:A 文章编号:1002-2848-2011(04)-0084-06

从风险管理的角度来看,社会保障就是为实现特定的经济社会目标依托公共权力、利用公共资源和公共组织,帮助人们处理生活风险,进行风险预防、风险转移和风险补偿,改变风险的分布、调节风险的强度、控制或利用风险效应的一系列举措.然而,社会保障制度是一个复杂的系统,与各类经济社会要素相互联系,受各类经济社会制度制约,存在发展方向错误、产生不利后果、无法达成目标的可能性,即社会保障制度本身也存在着制度风险.为规避制度风险,需全面了解制度的有效性和适应性,明确制度的事实依据与价值基础.

2009年9月_国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》;新型农村养老保险简称新农保),此后,新农保试点工作迅速启动,已有大量文献从新农保实施的经济社会条件、财政支付能力、农民缴费能力等方面考察了其事实依据.新农保作为一项重大的民生工程,在制度的制定和执行中,共识的形成和理念的凝聚至关重要,无法回避价值判断,迫切需要全面的规范分析来回答“应该怎样完善和发展新农保制度”.本文首先通过对新农保的规范分析,呈现新农保制度完善和发展所应处理的规范性问题,揭示新农保制度的目标与特征,然后根据新农保的事实依据和价值基础,揭示其制度风险,最后围绕新农保制度的核心目标,讨论制度风险的规避.

一、规范分析:新农保制度的目标与特征

新农保制度的制定、执行与发展完善应摆事实、讲道理,进行科学分析和广泛讨论,而摆哪些实事,讲哪些道理本身就是一个逐步澄清的过程.规范分析与实证分析之间最大的不同在于它不回避价值判断的争议.相反,它的意义在于把争议性问题充分暴露出来,逐步减少对价值判断的依赖,使决策尽可能多地依赖事实依据.新农保制度的完善与发展对规范分析的依赖主要体现在如下方面:首先,只有把新农保放在整个经济社会大背景中才能认识和理解新农保制度的本质特征和重要意义,才能把握制度变革的根本方向.价值判断是人的情感对于周遭情况的也即对于外在世界的和他自己生理方面的反应.由于对制度背景的刻画和阐述包含着人们对周遭环境的基本态度,因此,通过规范分析呈现人们基本的价值判断成为理解制度的重要一环.其次,新农保制度推广和完善过程中要处理各类经济社会变量,需要对各类证据进行评估.凡属被认为真实的以经验为依据的表示“是”的陈述性说明无不有赖于社会上明确认为我们“应该”接受那种表示“是”的说明的一致意见.通过揭示经验性证据的价值基础,使各类价值判断具体、明确,从而有利于保持基本原则和价值取向的逻辑一贯性,避免决策的随意性.最后,新农保制度的发展既需要有科学依据又需要充分反映人们的愿望和要求.通过规范分析尽可能地区分决策所依赖的价值判断和实事依据,从而有利于科学决策与决策的统一.掌握尽可能多的事实,对其进行加工处理以获得帮助决策的信息的过程属于科学分析,而呈现不同的价值,交由人们权衡取舍的过程则属于公共选择的决策.《指导意见》确立了新农保低水平起步,政府主导与农民自愿相结合的渐进发展路径,以个人(家庭)、集体、政府合理分担责任的基本政策取向,以保障农村居民老年基本生活为核心目标的总体制度框架.制度的发展完善将围绕着参保范围、个人缴费、集体补助和政府补贴、基金管理与监督、待遇水平与资格条件、经办管理、制度衔接等具体问题展开.

事实依据反映客观历史条件对制度的制约作用,价值基础反映人们的价值观念在制度目标选择和确写作度发展方向中的主导作用.新农保的筹资标准与保障程度受到农民收入水平与经济发展水平的制约,确定低水平起步的制度渐进发展路径,一方面是我国整体经济发展水平不高、农民收入水平较低的现实要求,另一方面也反映了在农村实现老有所养并能不完全依赖于新农保制度,家庭和土地仍然是重要的养老资源,从而降低了对新农保制度保障水平的要求.但是,在既有的经济条件下,只要承受较高的养老保障经济社会成本仍能实现较高的保障水平,社会养老替代家庭养老和土地保障也是经济社会发展的客观要求和社会保障制度建设的基本动力,因此,低水平起步并不是由经济发展水平和农民收入水平被动地决定,而是有着制度选择的价值观念支撑,较低的养老保障经济社会成本有利于制度较快铺开,低水平起步反映了制度覆盖优先于实现制度目标的价值取向,在我们并不了解经济社会各方面的承受能力时,低水平起步也反映了逐步提高保障水平的稳健态度.

解决老有所养问题是政府义不容辞的职责,各国有不同的实践,其中最主要的差别在于政府责任的实现形式.新农保工作的政府主导反映了政府制度建设的重要职责,政府对养老问题的参与和干预说明政府不再把养老问题看作个人或家庭的事务而是当作社会问题来处理.新农保制度建设与农民的利益息息相关,必须考虑农民的愿望和要求,开拓农民的表达渠道是回应农民愿望和要求的重要前提.但这依赖于一系列的政治体制和社会体制改革,试点先行具有制度实验的性质,通过试点发现和解决问题能够摆脱制度设计对体制改革的过分依赖,农民参与的积极性和主动性能够反映农民对制度的满意度和支持度.我们并不能排除农民短视或理性不足影响参保的情况,需要通过宣传教育等多种手段消除农民短期内的不理解,但即使参保后,农民的不理解、不支持仍然是个重大问题,宣传教育甚至说服工作丝毫不能松懈,做在前面比做在后面要好.在当前监督管理水平有限的情况下,坚持农民自愿原则,农民通过不参加或退出“投反对票”,是制度供给者与实施者关心农民想法、吸纳农民意见并不断改善制度的重要压力和动力.坚持农民自愿原则实际上是承认当前状况下选择是最好的表达.

新农保基金筹集采取个人缴费、集体补助与政府补贴三方分担的方式.实行个人账户基金积累使社会养老的社会经济成本明晰化,社会养老负担直接体现为个人账户的缴费负担,从而产生遏制养老保障水平超出经济社会承受能力.个人缴费与养老待遇的密切关联激励农民积极缴费,参与基金的管理和监督,在缴费环节的集体补助和政府补贴也是调动集体组织和地方各级政府关注基金安全、参与基金管理和监督的重要因素.个人缴费能力、集体经济水平和各级政府的财政负担能力是个人缴费水 平、集体补助与政府补贴水平的重要决定因素.解决农民养老问题不仅农民个体受益,而且产生积极的经济社会效果,农民个体、集体组织和各级政府能够分享到相应的经济和社会利益,利益分享不仅是三方缴费的动力,而且符合利益分享与责任分担相对应的基本价值观念.集体补助与政府补贴中对特殊人群的优待和扶持也与各类收入分配的公平观念相联系.通过工农产品“剪刀差”,农业曾为工业化和国民经济发展作出了突出的历史贡献,对全体参保农民的政府补贴、基础养老金的发放等也被认为是工业反哺农业的惠农举措,反映了历史欠账应该得到补偿的价值诉求.

新农保的待遇水平由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金由财政负担,受财政支付能力制约,个人账户养老金主要由个人缴费构成,个人账户养老金水平通过资本市场实现基金保值增值与国民经济发展相适应,“国家根据经济发展和物价变动等情况,适时调整全国新农保基础养老金的最低标准”则反映政府对农民保障需求的回应,有效保障是其价值基础.参保资格和养老金待遇领取资格主要是处理与其他社会养老制度的协调问题,各类制度的制度覆盖、制度衔接和农民的制度参与状况是进一步明晰资格条件的重要依据,建立覆盖城乡居民的社会保障体系是其总的目标和原则.

总之,新农保制度的保障农村老年居民基本生活的核心目标及低水平起步与渐进发展路径、多方分担的筹资机制等基本特征都具有较为坚实的事实依据和价值基础.然而,新农保制度尚处在试点起步阶段,各项具体措施尚在进一步调整过程中,其内部运行机制与外部经济社会要素的协调不可能一蹴而就,不能忽视其制度风险.

二、制度风险:新农保制度建设难点

人们步入老年后,不得不逐渐退出劳动力市场,不再获得劳动收入,他们的消费只能依靠自身积累的资产、制度性的代际转移支付和家庭内部的代际转移支付.新农保制度便是为满足农民的老年基本消费提供一种制度性支撑,新农保制度实行社会统筹与个人账户相结合,因此,在新农保制度框架内农民老年消费既有制度性的代际转移支付又有农民自身的资产积累.农民没有严格的退休年龄,法律也无法规定家庭内部的代际互助形式,因此,新农保制度还必须考虑对土地保障、家庭养老的影响.新农保制度建设并不是简单解决农民养老问题,而是要统筹考虑投资消费、资本市场、劳动投入、家庭、法律法规等多种经济社会要素,在新农保实施过程中仍然存在着发展方向错误、无法达到目标、产生不利后果等的可能性,即新农保制度存在制度风险.概括来说,新农保制度的制度风险包括保障无效风险、制度分割风险、城乡断裂风险、激励扭曲风险、动态失衡风险、政治刚性风险等(详见表1).

新农保的养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成,以2009年全国平均纯收入水平的农民为例(2009年农民人均纯收入为5153元),基础养老金替代率仅为12.8%,以《指导意见》规定的最低缴费补贴标准30元计,100元到500元五个缴费档次的个人账户缴费率分别为2.5%、4.5%、6.4%、8.3%和10.3%,而一个统筹区域内(一般为省级统筹)平均工资水平的企业职工,根据国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)规定,其基础养老金替代率至少为15%(因为至少缴费15年),个人账户缴费率为8%,与城镇企业职工相比,农民收入水平更低(意味着需要较高的养老金替代率才能保障基本生活)、基础养老金替代率更低(除非提高基础养老金给付水平)、除400元以上档次外个人账户缴费率更低(意味着在同等基金增值能力下个人账户养老金替代率更低),因此,在现有的财政补贴水平和缴费能力下,新农保的基础养老金替代率和个人账户养老金替代率均低于城镇企业职工的养老金替代率,过低的养老金替代率无法保障老年农民的基本生活.提高新农保的养老金替代率,要么提高财政补贴以提高基础养老金替代率,要么提高农民缴费档次和基金增值能力以提高个人账户养老金替代率,而财政支付能力和支出结构、农民缴费能力、资本市场效率等都由新农保制度之外的因素所决定,新农保制度面临保障无效风险.

西方福利国家的发展往往是将“那些原先设计为解决狭隘条件下和指定人群的计划被放宽限制、修订并拓宽到覆盖全民.与此同时,最初设定为接近最低生存标准线的援助水平也被放宽到符合主流社会之合理标准的水平”,其社会保障体系以功能领域和问题领域作为制度区隔的标准,而我国是以解决特定人群的特定问题不断分设制度的方式扩展社会保障体系的,不同的部门针对不同的问题,具有不同的政策立场,人口群体亦是制度区隔的重要标准,这种制度的碎片化不仅造成了行政管理的复杂性而且使不同群体的保障待遇参差不齐,形成身份壁垒和职业壁垒,不利于人口流动和职业转换,有损公平和效率.在新农保制度出台前,各部门、地方政府推出了老农保、农村五保供养、计划生育户养老保险、村干部养老保险、失地农民养老保险、水库移民养老保险、民办教师养老保险等各类针对特定农民群众的养老保障制度,由于立法层次低并以部门决策为主,各地养老待遇标准各不相同,不同制度之间的协调性差,甚至不同制度的保障对象有交叉重叠部分.不提高立法层次、打破部门决策,则新农保制度在实施过程中将被各地任意诠释,被其他各类养老保障制度肢解,面临制度分割风险.

新农保制度不仅解决农民养老等具体问题,而且一旦运转就是一种重要的经济社会机制,影响收入分配、阶层关系和资本市场等,新农保制度建设应有利于打破城乡二元社会结构,促进城乡之间的物质交换、人才交流和信息沟通,让城乡居民共享发展成果.我国城市已有相对成熟的养老保险制度,而农村却有大量的人口没有被养老保险制度覆盖,新农保制度的全面推行有利于实现养老保险制度的城乡全覆盖,缩小养老保障法定权利的城乡差距.但在城乡二元结构下,城乡之间在经济资源、行政资源、组织资源上有着巨大差异,若城乡两种制度独立运行,则城乡之间的既有差距得以维持且可能扩大,防止城乡断裂不仅要求缩小城乡养老保障待遇上的差距,而且需要在组织管理和怎么写作水平上缩小差距,城乡两种制度使得新农保制度的实施无法利用城市已较为成熟的组织管理怎么写作系统,在城市化大背景下,大量农民工离开户籍所在地工作生活,要求在户籍所在地参加新农保,必然使大量农民工享受不到便捷的怎么写作.在一系列城乡二元体制尚未打破前,新农保制度面临着城乡断裂风险.

为引导青年农民积极参加新农保、长期缴费,政府除全额支付基础养老金外,还对参保人缴费给予补贴,在缴费环节的财政补贴上,一方面实际提高了个人账户基金积累,实际上是对参保农民的转移支付,另一方面成为吸引青年农民多缴费、长缴费的重要激励因素.社会保险本身就是一种收入再分配机制,它能把个体的收入和风险等难以观察的因素纳 入分配机制之中.养老保险体系中实现收入再分配与其他转移支付系统相比具有一定的优势.第一,组织优势:社会养老保险从费税的征收到养老金的发放都有相应的社会保障行政系统跟踪处理,转移支付操作简单;第二,优势:在养老保险中实现收入再分配,只依赖于征信系统,不需要家计调查,避免了家计调查中对受助者人格尊严的伤害;第三,政治优势:养老保险中收入再分配只需要在受益资格条件、费税率和待遇水平上进行调整,不需要独立的财政预算支出,能够绕开许多政治纷争和政治难题.但针对所有参保人的转移支付不仅没有利用养老保险的再分配优势,反而因为没有区分贫富而缺乏针对性,降低了财政资金的使用效率.在缴费环节的财政补贴则会产生有悖于养老保险初衷的逆向选择,即收入越高的农民自我保障能力越强,却为获得更多的财政补贴选择更高的缴费档次.从投资回报的角度来看,基础养老金和缴费环节的财政补贴都可以看作农民参保缴费的回报,但这类回报并不是有效投资产生的资金增值,过多的吸引农民缴费则会使农民减少其他有效率的投资,降低资源配置效率,而当新农保基金管理能力有限,不能转换成高效率投资时,会进一步降低资源配置效率.在农民收入水平普遍不高、社会保障管理能力有限的条件下,新农保中全方位的转移支付和财政补贴可以减少信息筛选环节从而节约行政成本,有利于新农保制度迅速启动和推广,但如果长期执行这种转移支付和财政补贴则会产生激励扭曲风险.

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我们处在经济发展和社会变革的重要时期,不仅经济社会结构在以前所未有的速度变迁,而且国家政策法律制度也在不断改革中,新农保制度须进行必要的调整以与经济社会形势相适应,与相关法律制度协调,然而,从发现问题到认识问题再到采取对策有一个过程即决策时滞,制度的调整总是滞后于经济社会的变化,从而产生动态失衡风险.

新农保制度实施过程中,政府转移支付、缴费率的调整、养老金待遇、新农保基金进入资本市场甚至社会保障怎么写作体系中的行政岗位布局等都会对利益格局产生重大影响,一种利益格局的形成是多种政治力量博弈的均衡结果,在一种政治均衡状态下,利益关系的调整十分困难,若既有的政治格局不能为改革发展提供动力,则会阻碍社会进步,一种均衡打破到形成新的均衡需要较长的时间,因此产生了政治刚性风险.政治刚性风险又会导致制度调整困难,诱发动态失衡风险.西方成熟的福利国家由于国内分配格局难以适应全球化条件下资本产业转移下的利益变化,从而使其福利体制举步维艰,面临持久的变革压力.成熟的福利国家尚无法完全避免政治刚性风险和动态失衡风险,作为刚刚起步的新农保建设更应该对动态失衡风险和政治刚性风险引起高度重视.

三、风险规避:渐进整合与完善机制

新农保制度建设必须明确其发展动力和约束条件,规避制度风险.规避制度分割风险、城乡断裂风险的关键在于与其它相关制度的协调与整合;规避保障无效风险、激励扭曲风险、动态失衡风险、政治刚性风险的关键在于理顺新农保制度相关的各类经济社会要素之间的关系,完善社会保障机制.

现阶段,我国农村已有多项制度性的养老保障措施,既有比较完善、相对成熟的制度也有刚刚起步的很不完善的制度,但除新农保制度外,其他制度的目标人群都十分狭隘,无法成为保障农村居民老年生活的核心制度.新农保制度虽然处于试点阶段,但总体框架已较为清晰,目标群体庞大,能够兼顾各方利益和责任,在制度模式上能与企业职工基本养老保险制度对接,在组织实施上可以随经济社会变迁而调整个人、集体与国家的责任分担,因此,新农保制度可以成为解决农民养老问题的核心制度安排.一旦确立了新农保制度在解决农民养老问题上的基础地位,就可替代具有同一目标、覆盖人群相同的制度,把目标相同或相近但有针对性的人群与有差异的相关制度整合进来.新农保与老农保目标一致、制度覆盖人群相同,应采取完全替代的方式,除《指导意见》规定的缴费归并措施外,由于新农保制度中有缴费年限的规定,因而老农保的缴费年限也可折算归并进新农保.失地农民养老保险、水库移民后期扶持政策、计划生育家庭养老保险或奖励扶持、农村五保供养、村干部养老保险、民办教师养老保险等制度政策可通过资金来源、筹资方式、缴费标准和待遇水平的调整,把相关政策制度中的尚未被城镇社会保障体系吸收的养老保障权利义务关系吸收到新农保制度中来.旧制度、旧机构的消失和新制度、新机构的运转都需要给农民和经办机构一定的适应时间,制度整合并不需要一步到位,新农保制度并不是一个独立运转的封闭体系而是可与其他制度衔接、协调的开放体系,通过制度的协调,完善制度间的转移接续,逐步排除人口流动和职业变化的阻碍因素,促进城乡之间的物质交换、人才交流和信息沟通,缩小城乡差距,不断培育制度整合的社会条件,实现渐进整合.

社会保障机制(西方学术语境下称为福利国家)不仅仅是一种对失衡的社会结构进行干预或矫正的机制,就其本义而言,亦是一个分层化体.社会保障机制实际上就是市场机制与政府机制的融合.市场机制是以信息和竞争为核心杠杆,发挥分散决策优势的一种激励约束机制;而政府机制是以公共权力的运用和公共决策为核心杠杆,发挥集中决策优势的一种公共利益实现机制.新农保制度作为社会保障体系的重要组成部分,既有政府机制(财政补贴、行政管理)也有市场机制(新农保基金进入资本市场);既要分散决策(个人缴费档次的确定)也需集中决策(集体补助与制度选择);既有个人利益(养老待遇)也有公共利益(农业发展、社会和谐),因此,新农保制度一旦实施就是一种融合了政府机制与市场机制的重要的经济社会机制,深刻地影响收入分配、资源配置和社会关系,它并不只是简单的配合其他经济社会机制,相反,在经济转型和社会结构调整的关键时期,它需要其它经济社会机制予以配合.

当前,在广大农村,家庭、土地和制度性保障是农民最主要的三种养老资源,无子女的五保户、子女少的计划生育户家庭养老资源相对较少,失地农民却失去了土地保障,五保户、计划生育户、失地农民均有相应的专项制度给予保障或补偿,新农保制度以解决普通农户的养老问题为重点,由于养老金替代率水平较低,仍需借助家庭养老和土地保障,但随着家庭规模小型化、家庭结构核心化,新农保制度须逐渐替代家庭养老.土地保障使得老年农民向土地要收益,但老年农民从事农业经营的机会成本十分小,且受自身劳动投入和资本投入的限制,土地收益并不高,为提高农业生产率,应尽早把老年农民从土地中解放出来,新农保制度须逐渐替代土地保障.新农保制度不能被动地随家庭结构的嬗变和土地利用制度的变迁而不断调整,而应该主动地作为一种社会结构的干预和矫正机制,通过满足社会需要而引导建立促进生产率进步的制度模式,可以把各项专项制度的养老金与新农保养老金加总后的养老金 替代率作为制度建设的目标替代率,通过提高养老金水平而形成需求扩张与效率提高的倒逼机制.另外,养老金替代率的提高并不完全依赖于缴费率的提高和财政支出的增加,我国经济发展迅速,新农保基金参与资本市场,盘活资产,分享经济发展成果,就能获得更高的资产增值收益,从而提高个人帐户养老金替代率,较高的目标替代率也能倒逼金融体制改革,促进资本市场完善和金融工具创新.

新农保制度必须构建明晰的责任机制,以防止因政治原因而随意调整制度或无法随经济社会变化改革制度.个人是老年生活风险的直接承担者,因而也是新农保制度的直接受益者,个人负有主要缴费责任,作为公民在具有权利的同时也有意见表达、制度选择和监督责任.但个人责任必须与个人能力相适应,首先,个人缴费受收入水平的限制,收入水平越低,被迫用于当前消费的部分越多,缴费能力越低,因此,新农保基金积累不可贪多求大,应随农村经济发展逐步提高缴费要求.其次,个人的养老决策或制度选择受知识水平的限制,为老年生活积累资产时间跨度很长,合理的决策要求具备丰富的投资理财知识,个人无法确定在参加新农保、购写年金、积累资产等方面的最优组合.再次,个人决策还受信息能力的限制,在青壮年为退休作准备涉及到未来经济增长率、资本市场投资回报率、水平和收入水平等未知因素,由于经济社会变迁的复杂性,对这些情况的准确预测和判断几乎不可能.因此,个人虽要为选择缴费档次等个人决策负责,但其责任并不是无限的,政府可以通过提供制度框架、税收优惠和财政补贴等激励措施甚至强制性要求减少个人决策失误.集体不仅可以根据自身经济能力,提供一定的补助,承担部分缴费责任,而且集体组织是新农保怎么写作体系的重要组成部分,在信息收集与登记、政策宣传与解释以及政府帮扶对象的筛选与确定等方面发挥着不可替代的职能.

政府责任则具有兜底性,即政府要承担个人、集体等主体无法承担的责任,首先是风险的兜底性,通货膨胀等经济风险是个人和集体无法承受的风险,政府应予以承担,政府可以以财政资金担保,建立养老金的指数化增长机制,使养老金增长与物价增长或收入增长挂钩.其次是成本的兜底性,整个养老保险占用的经济资源应是有限的,我们应知道“底”在哪儿,应注意新农保制度的经济成本与经济发展水平相适应,在个人、集体等付出相应经济代价的基础上,明确动用财政资金的数量.其中最重要的是依据人口结构、家庭储蓄率、劳动参与率等确定恰当的保障水平.政府责任的明晰必须处理好激励机制、养老保险机制与再分配机制之间的关系.首先,新农保中的各项惠农措施应逐渐独立出来,从而使政府对农村的一般性转移支付与养老关系中再分配区分开来,便于测算养老保险总的经济成本,其次,激励农民参保应从直接的缴费补贴转到增加养老金替代率,养老金缴存和领取时的所得税减免等,从而使农民的缴费决策不偏离化解老年生活风险的根本目标,防止误导资源配置.

责任编辑、校对:郭燕庆