混合型巨灾补偿机制理借鉴与比较

摘 要：随着社会经济的快速发展,国民财富迅速增长,重大自然灾害对于社会及经济的破坏力越来越大,仅凭政府财政救助难以解决巨灾造成的巨灾损失.借鉴巨灾补偿的国际模式,根据中国巨灾补偿现状和存在的问题,中国巨灾补偿机制的构建,需要充分发挥政府的作用,同时制定适合中国国情的混合型巨灾补偿机制.

关 键 词 ：混合型；巨灾补偿；机制；国际

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）13-0103-02

据统计,2003年美国慈善机构所掌控的款项占全年GDP的9%,而中国只占0.1%.立足于中国国情,中国只是发展中国家,财政补偿不仅补偿的程度有限,而且会在一定的程度上阻碍国家的经济发展.对此问题中国专家经过研究提出,中国应充分发挥国家与市场、政府与机构的双重作用的风险补偿机制框架,发挥保险业的综合作用和国家的信用.

一、中国巨灾补偿的现状

中国当前的巨灾补偿主要采用的是一种以政府为主导、地方政府紧密配合、以国家财政救济和社会捐助为主的模式,保险和慈善救助的作用非常有限.以政府为主的巨灾损失补偿模式虽然能够在短时间内举全国之力筹集救灾资金,但是受财力所限,各级财政救灾支出与巨灾损失之间的缺口依然很大,补偿能力严重不足.以2008年南方雪灾为例,其发生后,各级财政救灾支出约50亿元,仅占直接经济损失的2.5%左右,汶川地震后,政府救灾支出约为550亿元,但也仅占直接经济损失的8%.

从保险补偿方面看：首先,中国至今没有建立起巨灾保险制度,国内巨灾保险尚是空白.专门针对自然灾害的保险险种不多,产品开发程度很低,缺乏国际上广泛开展的地震保险、洪水保险和台风保险等险种.保险公司对于房产的保险项目中,绝大多数情况下会将地震列入免责条款,只有在部分家庭财产险和企业财产险中,地震会被列入附加扩展险,费率较其他附加险高很多,一般在10%左右.其次,保险赔付占中国自然灾害损失的比重非常低：1998年,中国发生特大洪灾,造成直接经济损失2 484亿元,而保险业共支付水灾赔款33.5亿元,仅占1.4%左右；2008年,中国汶川大地震造成直接经济损失达8 451亿元,但获得来自保险业的赔付仅有18.06亿元.

慈善捐助也是补偿损失的一个渠道.但是中国的社会慈善事业不发达,虽然慈善捐助的总数增长很快,但在补偿损失方面的作用依然很小.从1996―2002年,慈善捐赠总额约400亿元左右,仅占同期自然灾害造成的直接经济损失的2%.对于汶川地震发生后,社会各界慷慨解囊,捐款金额高达创纪录的450亿元,但也仅占直接经济损失的6.4%.

二、中国巨灾补偿存在的问题

1.财政投入是巨灾补偿的第一道防线,政府承担的风险过大.目前中国实行的是由国家财政支持的政府主导型巨灾风险管理模式,由财政预算安排的灾害救济支出只是财政支出计划的一小部分.在巨灾发生时,财政预算安排的救济基金相对于灾害所造成的损失来讲,只是杯水车薪.而且,随着经济社会的发展,灾害事故发生频率的增加,这种依靠政府财政救济转移巨灾风险的作用有限,如果预算安排的巨灾风险过多出现财政赤字,会影响财政支出的平衡和稳定,财政赤字在数量上又要受到经济稳定目标的制约.所以单纯依靠财政补偿难以应对日益严重的巨灾风险.20世纪80年代国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有9.35亿元,相当于灾害损失的1.35%.到了20世纪90年代,财政提供的自然灾害救济款平均每年18亿元左右,相当于灾害损失的1.8%左右.

2.巨灾保险缺位,巨灾损失的保险补偿机制不健全.目前,中国大灾之后损失恢复基本上依赖国家财政和民间捐助,由于缺乏巨灾保险制度,保险在灾害预防、救助和灾后恢复重建中的作用未得到充分发挥.保险业处于发展初级阶段,尚难以满足社会的保险需求,尤其是保险补偿过低,满足不了社会巨灾保障需求.中国保险业发展滞后表现在保费收入、保险深度和保险密度等指标远远低于发达国家,甚至低于有些发展中国家.保险业发展与国民经济发展不相匹配,这不仅与保险业在中国经济生活中的地位不相称,而且与世界其他国家的保险业发展趋势及发挥作用严重不符.中国保险业在灾害管理过程中存在问题：保险业整体实力不强,承保能力较弱：中国原保险市场的巨灾风险分散能力以及市场供给能力非常有限；公司巨灾风险的管理水平低,技术不成熟：首先,中国保险业尚未建立完备的风险数据库,灾害信息发布和统计不充分,相关信息不能够实现共享,对各类灾害事故的认识不足,客观限制了保险业防灾抗灾的能力,不利于保险业对数据进行统计分析,也不利于对防灾防损工作的指导.中国保险公司在扩展保险业务时,在承保前的风险评估能力不足,单纯注重保费收入增长,而防灾防损工作相对薄弱,特别是防灾技术不足,专业人才缺乏.其次,中国尚未建立应对灾害事故的保险制度,政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确,直接影响到保险业发挥灾害管理作用.

3.慈善机构相对落后,巨灾补偿机制的“第三条腿”基本缺位.慈善事业作为第三补偿机制,是不可或缺的,即国家、市场和慈善事业,在社保体制中应该是一个有机整体.但慈善事业在中国巨灾补偿方面,严格意义上说还只是个点缀而已,其影响因素有：慈善组织和机构数量少：目前,中国登记注册的民间组织有28万多个,其中有相当一部分不是慈善组织,真正具有影响力的慈善基金会更少.慈善机构募捐能力较弱：2002年,中华慈善总会接受的捐赠中,80％来自海外,来自国内的只占20％.税收政策的积极作用尚未得到充分发挥：对捐助者的税收减免比例偏低.法律法规不健全：中国目前还没有专门的“慈善事业促进法”,急需在法律上规范慈善事业的推入、评估、监管、公益产权界定与转让等行为.

三、巨灾补偿的国际模式

1.政府补偿.在发达国家,政府补偿也始终居于主导地位.1993年美国中西部的洪灾,美国政府承担约30%的损失；1994年的“北岭大地震”,美国政府承担了约20%的损失；1995年的“阪神大地震”,日本政府承担了约50%实际损失；在意大利,一句法律规定,政府则需承担绝大部分的巨灾损失.

2.巨灾保险.借鉴发达国家,就日本、美国、英国等为例,巨灾保险模式由比较完善的法律法规制度、风险分散机制、巨灾保险实施机制等构成,其中政府起着非常关键的作用.日本政府构建了一个比较完善的地震巨灾保险法律法规体系,如：《地震保险法》、《地震再保险特别会计法案》、《地震保险相关法律》、《有关地震保险法律施行令》等法规法令；美国国会和美国联邦政府构建了洪水巨灾保险的法律法规体系：《联邦洪水保险法》、《全国洪水保险法》、《国家洪水保险计划》、《洪水灾害防御法》、《国家洪水保险改革法案》.在此基础上,各国根据自己的国情,分别实施了适合自己的风险分散机制：在美国,政府利用联邦和地方财政、税收、政府支持的再保险、特别紧急贷款、巨灾保险风险债券化、证券化等有效措施和形式,用以降低巨灾风险.在英国,由于再保险业的发达和成熟,保险公司与再保险公司单独承担巨灾保险的风险,政府没有向巨灾保险业务提供直接的支持.但是,政府也通过提供巨灾风险等级评估,通过公共产品怎么写作,支持保险公司业务的开展.政府提供的防洪工程,使得巨灾风险大大减少,降低了保险公司承保巨灾保险业务的风险.其中,实施的方式有强制模式、自愿模式,也有自愿和强制实施相结合的模式.

3.慈善救助.在发达国家,NGO（非政府组织）是政府应对重大突发事件,特别是重大自然灾害的重要合作伙伴.从民间机构的作用来看,在保障受灾地区市场供应方面,欧美国家的非政府组织发挥了重要作用.根据1998年的一项调查,美国一共拥有超过160万个非赢利性民间组织,其中包括73万个慈善组织,12万个社会福利组织,35万个宗教组织.在组织发放食品和饮用水的过程中,和宗教团体发挥了重要作用.

四、构建中国多层次的巨灾补偿机制

1.制定适合中国国情的巨灾保险机制.对于中国的现状,中国资金实力有限,没有发达国家的保险市场和再保险市场,保险市场承担风险的能力不足.因此,需要和地方政府参与,保险公司与社会力量协作,构建适合中国国情的巨灾保险机制：建立全国性的巨灾救救基金；完善的巨灾保险的法律法规系统；有效利用中国的资本市场,通过巨灾保险债券化和证券化实现巨灾风险的分散；建立巨灾保险基金的风险分散制度；利用国际再保险机构,分散巨灾风险.

2.发挥慈善事业在巨灾补偿机制“第三条腿”的作用.慈善事业是一个单独的“非利润部门”,在许多发达国家其社会作用已与其他部门并驾齐驱,已成为一个重要的部门.但在中国巨灾补偿方面,严格意义上说还只是个点缀而已,没有成为“三条腿机制”的一个部分.可是经过国外的成功案例说明,慈善事业作为第三补偿机制,俨然是不可或缺的.我们应优化社会环境,制定有力的税收政策,营造一个大力发展慈善事业和尽快促进慈善机构成长的法律环境、制度环境和人文环境.

3.建立中国的“混合型巨灾补偿机制”.中国保险业发展虽不平衡,但仍有实力担当起补偿的第二机制.在自然灾害频繁发生的发展中国家,我们应建立一个混合型的巨灾补偿机制,即同时发挥国家与市场、政府与机构的双重作用的风险补偿机制框架,发挥保险业的综合作用和国家的信用,避免以往单方面主要靠国家财政补助解决恢复生产的单方补偿局面.

4.适当采用“公共采购”的作用.巨灾风险是指可能突然发生的严重灾害或灾难,它将带来巨大的损失,其特点是在非常短时期内急速爆发,影响区域非常广大,涉及人员非常普遍,造成的损失非常惨痛和巨大；巨灾补偿的救助活动要求必须是迅速的、短期的、临时的、果断的、有效率的.适当的采用公共采购,这样可以使效率提高,运作的交易成本降低.