美国的保险监管

鞠安深 译欧明刚 校

编者按：从18世纪开始,美国对探索保险的监管方向做出不断的努力.本文作者为我们介绍了美国保险监管的发展历程和几次重大的立法与案例对其的影响,以及近期监管政府可能做出的政策选择.作者古奎特李（L. Lee Colquitt）博士是美国奥本大学胡德夫金融学教授,此文由本刊的美国特约编辑杰姆斯巴茨（James R. Barth）博士提供.

引言

18世纪初,北美殖民地上最早出现的保险公司是受英国法律监管的.美利坚合众国于18世纪末成立后,这些保险公司才开始受美国法律的监管.各州立法者都制定了本州保险监管的法律和法规,以求维护州内保险业的有效竞争、对保险公司的偿付能力进行监督并保障客户的利益.同时随着保险公司数量的不断上升,各州均立法保护在本州注册成立的保险公司,使其在与外州或外国的保险公司竞争时处于优势.保护主义措施降低了保险市场的活力,这与保户的需求不符.意识到这点后,各州立法者又相继废除了带有保护主义色彩的法律和法规,采取了鼓励竞争的措施.

19世纪中期,纽约州第一个成立了州政府保险部门,而新罕布什尔州则第一个委任了州保险专员,负责整个州的保险监管体系.不久之后,各州相继成立了保险监管部门.19世纪中期以后,各州保险监管部门而非联邦政府成为了美国保险监管的主体.

表1描述了美国50个州和1个特区批准设立的寿险和财险公司的情况.（采用2006年数据）《保险监管》（Journal of Insurance Regulation）上一篇关于州政府批准设立保险公司的研究文章指出,一州被批准设立的保险公司数量与该州的人口数量和城市化水平正相关,与该州的监管严格程度负相关.在财险公司方面,各州的公司数量从542～1059家不等.每个州财险公司的众数和中位数都接近825.每个州平均的寿险公司则少很多,众数和中位数都小于500.上述统计中采用的共计3754家寿险和财险公司隶属573家集团公司.

表1中,纽约州是一个值得注意的离群点,该州的寿险公司数量远小于平均水平.对于这一现象有两点可能的解释：第一,纽约州是联邦各州中保险监管最为严格的地方；第二,纽约州的保险监管具有其独特的域外适用性,即在纽约州成立的保险公司不仅要满足州监管部门对其在州内行为的要求,还要满足州监管部门对其在其他注册州的行为要求.

图1描述了保险公司在不同州获得经营权的情况.相当数量的保险公司仅在一个州或较少的几个州获得经营权.在实际中,保险公司在各州获得许可权的主观意愿和客观结果会受各州具体监管规定（费率水平规定、汽车保险法）和地理因素差异（自然灾害发生的概率不同）的影响.不过即使在充分考虑这种影响以后,上述情况在财险公司仍然表现得非常明显.而从寿险公司的情况来看,受纽约州域外适用性的影响,在仅获得一个州经营权的公司中,有25家（将近10%）获得的是纽约州的许可权.这25家公司占到了纽约州批准成立的全部寿险公司的17%.

最后,图2描述了保险公司平均资产规模同其经营权数量间的联系.可以发现,获得较少州（49）经营权的公司在资产规模上要比获得50个或全部51个行政区（包括1个特区）经营权的公司要小得多.这个结论对财险公司和寿险公司都适用,不过对于寿险公司更为明显.获得较少州（49）经营权的公司的平均资产规模为2.67亿美元（财险公司）和 6.96亿美元（寿险公司）,获得50个或全部51个行政区（包括1个特区）经营权的公司的平均资产规模为27亿美元（财险公司）和36亿美元（寿险公司）.全部保险公司中资产规模最大的,是那些在50个或全部51个行政区获得经营权的寿险公司.其平均资产规模分别为109亿美元（50个州）和370亿美元（全部51个行政区）.

影响美国保险监管的重要立法和案例

萨缪尔保罗诉弗吉尼亚州政府

1869年的萨缪尔保罗诉弗吉尼亚州政府案例,是首例挑战州保险监管体系的案件.萨缪尔保罗是一名保险经纪人.弗吉尼亚州的保险监管体系规定本州的保险经济人不能为外州注册的保险公司工作.他因此失去了为一家在纽约注册的保险公司工作的机会,据此,他起诉弗吉尼亚州政府,认为其违反了宪法中只有国会能管理跨州商业活动的规定.美国最高法院认为保险经营并不是跨州商业活动,因此弗吉尼亚州政府的监管规定并没有违宪.这一判例进一步确立了美国的州监管模式.

联邦政府诉东南承保人协会

联邦政府诉东南承保人协会（SEUA,约200家保险公司组成）是对州监管体系的另一次挑战.在1944年这一里程碑式的案件之前,美国保险业的竞争程度大大提高,保费方面的竞争尤其激烈.虽然这给保户带来了福利,但却使得很多保险公司在偿付能力上出现了问题,保险市场也面临动荡.保险公司意识到保费的厘定不能完全以争夺市场份额为依据,而是应更准确地反映风险转移的成本.通过一些地区性同盟和费率协议,很多保险公司的费率得以稳定.这也使得整个保险市场的稳定性有了改善.

虽然保险市场的稳定性提高了,但很多美国人认为费率协议限制了竞争,违反了美国的反垄断法.1940年初,密苏里州总检察长和联邦政府共同起诉东南承保人协会（SEUA）,认为其存在限制市场竞争的行为.最高法院认为萨缪尔保罗诉弗吉尼亚州政府案所支持的州监管模式并不能为SEUA的行为提供法理依据,SEUA的费率协议确实违法了反垄断法.最高法院在这一案件中同时认定保险经营属于跨州商业活动,因此受到谢尔曼法案中联邦反垄断法的管辖.

《麦克伦福克森法》

最高法院SEUA案的判决无异于对州监管体制的一记重击,它为联邦政府掌握保险监管权提供了法律基础.同时,保险公司在费率方面的同盟被明令禁止.于是保险公司和州监管机构共同游说美国国会,极力表明保险公司在费率厘定上的合作是符合公众利益的.他们呼吁国会议员立法限制联邦政府在保险监管上的作用,同时允许保险公司在费率厘定过程中进行合作.这种游说产生了结果.1945年,美国国会通过了《麦克伦福克森法》,将保险监管权归还给了州政府.监管权的归还是以州监管机构在国会的监督下制定严格的州反垄断法律为前提的.同时,允许保险公司的合作意在保护公众利益,使其免受保费恶性竞争所带来的影响.

1999年的《格雷姆里奇比利雷法》

经过了137年的州监管体制,《格雷姆里奇比利雷法》就像一剂催化剂,转变了包括联邦和州立法者、监管机构、消费者团体和行业领袖在内的各界人士对保险监管体制的看法.该法案取消了对银行、证券公司和保险公司开设分支机构的种种限制.次外,该法案还允许银行控股所有“本质上从事金融业的公司”.所谓“本质上从事金融业的公司”,其业务范围包括证券承销、证券经纪、年金的销售和其他保险产品的经营.

根据《格雷姆里奇比利雷法》,银行控股子公司可以从事保险业务却不受州监管体系的监管.尽管有所争议,但这是金融怎么写作业的一次重大发展.因为这样一来,银行和银行控股公司在全国范围内只受一个监管者的监管,而传统保险公司如果要在全国经营,则要受到51个州级监管者的监管.在对保险产品进行研发、定价和销售时,传统保险公司要满足所有51个州级监管者的要求.而银行和银行控股公司只要满足一个监管者的要求即可.监管体制的优势使银行和银行控股公司可以有效地降低成本,同时更快地根据市场需出合适的产品,以此对传统保险公司形成竞争优势.

近期可能的监管政策选择

近些年来,州监管系统的支持者一直在宣传州监管体系相对于联邦监管体系的优势,他们声称,只有州立法者和监管者才能满足各州公众对于保险产品的个性化需求.他们还认为在州监管体系下,监管当局可以进行更多的创新监管实践,并将成功经验推广到全国.其根本思想是,相对于一个统一的监管者,51个独立的监管者可以提供更多新思想.

尽管多数州政府和州保险专员支持州监管体系,但是大部分保险公司则发现要同时符合各个州不同的监管要求是非常困难的.这一点在美国保险监管史的最早期就很明显了.早年的纽约州保险专员乔治米勒已经意识到了保险公司对州监管体系内在复杂性的担忧,他在1871年第一届全国保险大会（NIC,后改为全国保险专员协会NAIC）上说：“各州的保险专员已经做好准备,向各种立法委员会建议成立一个各州一致的保险法体系.各州的保险法将不是矛盾的,而是相同的；不是对抗的,而是统一的.”

《州际保险产品监管协议》

2002年,全国保险专员协会提议成立一个工作组,制定《州际保险产品监管协议》.这一举措既是为了满足统一保险产品标准的要求,也是为了避免保险监管体系向联邦层面发展.该州际协议将允许各州的监管者“共同制定统一的产品标准,允许特定保险产品的一次性审查制度”（主要针对寿险公司）.这种一次性审查制度将使对寿险公司的产品审查更为迅速,并且一经通过,产品可以在参加协议的各州销售.至本文结稿时,该协议已经在30个州公布实施,另外8个州正在考虑加入该协议.

《州立监管现代化和透明度法》（ART）

近年来,州监管体系的低效率引发了许多担忧,进而推进了一些监管改革.《州立监管现代化和透明度法》（ART）是联邦政府为了推进联邦―州立合作监管的保险监管框架而提出的.该法案的支持者认为,在充分利用州监管体系经验的基础上可以建立一个更为有效的联邦―州立合作监管体系.

ART法案保留了原来的州监管框架,但对其内容实施了重要改革以减少重复监管的现象并使监管过程标准化.法案给予各州一个过渡期,使各州能够通过新的州法律,让彼此的监管体制同步.这将大大简化保险公司的合规过程.如果某个州不能在法案规定的截止日期前主动立法优化本州的监管框架,那么ART法案将有权要求该州遵循特定的联邦监管规定.受ART法案影响最大的两个领域是保险经纪人的执照发放和保险产品的批准.

2005年8月,《全国承保人》杂志（The National Underwriter）声称：“国会目前（在文章发表时）缺乏通过ART法案的立法动力.”不幸的是,国会中支持ART法案的力量在2006年进一步减少.作为妥协,最终通过的ART法案由起草时的300多页缩减到不足60页.

《选择性联邦法规》

《选择性联邦法规》是监管改革思想的最新成果.它将允许保险公司仅受一个联邦监管机构而非51个州级监管机构的监管.该法规意在创造两条平行的监管渠道.保险公司可以有两种选择：一是以现行模式获取若干个独立的州级经营许可；二是获取联邦监管机构颁发的全国性经营许可.第一种方法针对只在个别州经营的地区性保险公司,后一种则满足了全国性经营的保险公司的需求.如果该法规获得通过,那么美国保险监管体系将同美国联邦储备体系非常类似.

近年来,美国人寿保险委员会（ACLI）一直是《选择性联邦法规》的主要推动者.然而考虑到各州具体监管规定（费率水平规定、汽车保险法）和地理因素差异（自然灾害发生的概率不同）的影响,财产保险行业对于选择性联邦法规的支持则远不如人寿保险业.

《选择性联邦法规》的合理之处在于,它认识到了保险公司对经营范围有着不同的追求.在这一前提下,它既保留原体制以满足区域性保险公司的需求；又建立了平行的联邦监管体制,以减轻全国性保险公司的合规负担.图1中明确指出,有相当数量的保险公司,尤其是寿险公司是全国性经营的（有50或51个州的经营许可）.图2中则指出,全国性保险公司的规模要远大于区域性保险公司（仅在少数州持有经营许可）.达到51个监管者的不同要求是一项费时又费力的工作.相比之下,满足一个监管者的要求则轻松许多.上述规模较大的保险公司很明显将从选择性联邦法规中受益.

在现行监管模式下,除了经营许可要在各州重复申请外,新保险产品的销售许可也需要重复申请.根据美国人寿保险委员会的看法,这不仅浪费了大量人力物力,而且使市场上的保险产品种类繁多、差异却很小.有研究显示,一项新的保险产品获得全部51个行政区的销售许可要将近两年的时间.此外,《格雷姆里奇比利雷法》通过后,保险公司将面临前所未有的来自银行和证券公司的竞争.有观点认为,目前的监管体系实际上使传统保险公司在竞争中处于劣势.新产品的行政审批时间就是这种劣势的一个具体表现――与保险公司相比,银行和证券公司获得一项全国性产品的销售许可只要数周的时间.

近期的监管发展

2007年5月,《2007国家保险法》进入了美国参议院的立法程序.相应地,其他法案也进入了众议院的立法程序.该法案如果获得通过,将在美国建立起一个类似于《选择性联邦法规》中所追求的联邦―州立平行监管体制.该法案规定,保险公司和保险从业人员（经纪人）有权选择服从联邦监管或是服从各州监管.现行的州监管体系将被保留以监管仅在各州开展业务的保险公司和保险从业人员.

该法案将允许持有全国性执照的保险经纪人在各州为全国性保险公司和区域性保险公司销售产品.持有特定州政府执照的保险经纪人则可以在该州销售全国性保险公司和在该州注册的保险公司的产品.该法案将仿照货币监理署的模式,在财政部下设立国家保险专员办公室.国家保险专员将由总统委任,任期5年.

尽管这些法案将在参众两院引起激烈辩论,但它们无疑为美国保险监管的发展指出了方向.