美国农业保险政策新动向对我国的(一)

根据2013年中美农业科技交流项目安排,农业部农业保险政策法规考察团于6月9日至6月21日赴美国访问交流.在美期间,考察团一行拜访了美国农业部风险管理局（联邦农作物保险公司）、首席经济学家办公室、农场局联合会等政府机构和农场组织,访问了康奈尔大学、阿拉巴马农业机械大学、芝加哥期货交易所,并实地参观了纽约州的一个种植业农场和一个养殖业农场,通过与政府农业保险管理部门、推动农业保险发展的合作组织、研究农业保险问题的专家、从事农业保险业务的农技推广人员和保险经理人员、与农业保险联系紧密的期货交易所,以及直接受益于农业保险的农场主等不同主体广泛交流,考察团对美国农业保险制度有了较为全面的了解.

本报告归纳整理了本次考察了解的有关情况,在此基础上,比较分析了我国正在健全完善中的农业保险政策,提出了借鉴美国经验完善我国政策性农业保险制度的政策建议.

美国农业保险政策的发展历程与现状

美国是农业强国,是全球最大的农产品出口国.目前,美国的农业总产值占其GDP的比重不足2%,全国仅有约220万个农场,但其农产品出口占其出口额的比重达10%,农产品出口量占到了全球的1/6左右.美国农业之所以在全世界占据领先地位,其经过几十年发展形成的农业保险体系发挥了不可或缺的重要作用.

1.美国农业保险的发展历程.美国政府早在1922年就开始研究把农业保险作为政策工具的可行性,到1938年经《农业调整法》授权后开始正式实施联邦农作物保险政策,目前已经历了76年的发展历程,大体可分为三个大的发展阶段.第一阶段是1938—1980年.在此阶段长达42年的时间内,由于农作物保险的费率较高,大部分农户不愿意参加保险,导致联邦农作物保险业务规模长期维持在较低水平.到1980年,农作物保险的开展范围仅限于全国50%的县和26种农作物,参保面积只有2600万英亩*.第二阶段是1980—1994年.1980年,美国对《联邦农作物保险法》进行了重大修改,开始实施农作物保险保费补贴,在50个州全面推行农业保险,鼓励私营保险公司参加农作物保险和再保险.此后一段时间,农业保险有了一定发展,但增长依然缓慢.到1993年农业保险参保率也只有32%左右,没有达到国会提出的50%参保率目标.第三阶段是1994年至今.1994年美国制定了《克林顿农作物保险改革法》,对农业保险的经营管理方式和与之相关的灾害救助政策等作出重大调整,采取了提高农业保险保费补贴水平、建立多层次保险产品体系、完善农业保险操作办法等手段,大大调动了农场的投保积极性,使1995年农作物保险承保面积达到当年可保面积的82%.此后在2000年的《农业风险保障法案》、2008年的《食品、环保和能源法案》中,对农业保险的产品设置、操作办法、补贴水平等尽管屡有调整,但大体维系和延续了1994年以来的政策框架.

2.美国农业保险的实施机制.美国的农业保险管理体制和实施机制也经历了重大调整过程,经过70多年的探索后才最终形成了现行架构.一是联邦农作物保险管理机构.美国农业部风险管理局（RMA）和联邦农作物保险公司（FCIC）两块牌子、一套人马,目前员工为455人,总部在华盛顿,还有10个分支机构分布在全国各地.风险管理局（联邦农作物保险公司）负责制定农业保险政策、提供农业再保险、对经营农业保险的私营保险公司进行补偿以及开发新的农业保险品种等.过去联邦农作物保险公司曾直接经营农业保险,但目前已经不再承担原保险业务.二是直接经营农作物保险的商业保险公司.目前全国有17家经风险管理局批准的商业保险公司承担农业保险业务,共有1.25万保险写作技巧人和约5000理赔人员提供相关怎么写作,保险公司承担了农业保险的销售、理赔全程怎么写作,并负责质量管理、承担风险和向风险管理局提供相关数据和统计资料等.三是为农户提供相关怎么写作的组织.一类是代表农民利益的合作组织,诸如美国农场局联合会等（AFBF）,主要作用是反映农户的利益和诉求,通过影响立法机构、社会舆论等途径争取包括农业保险在内的有利于农场利益的政策措施；另一类是包括政府支持下的公共农业推广怎么写作系统和各种盈利或非盈利农业怎么写作组织,主要是提供专业化的怎么写作,帮助农场选择适当的作物保险品种.本次考察访问的阿拉巴马农业机械大学、康奈尔大学都有农业技术推广人员承担为农场提供农业保险怎么写作职能,非政府组织如纽约农场网也提供类务,主要是向农场介绍农业保险政策,帮助农场评估面临风险、选择适当的保险产品和保障水平等.以上几类主体分工合作,共同构成了较为健全的农业保险怎么写作体系.

3.美国农业保险的实施状况.自上世纪90年代中期以来,美国农业保险已经走上平稳发展的轨道,近年来实施的基本情况如下：一是农作物保险的覆盖品种范围.目前美国已有150多种农作物被纳入农业保险范畴,可供选择的保险品种超过300个,不仅玉米、棉花、大豆和小麦等主要大宗农作物有保险,一些符合农业保险条件的区域性农作物如草莓、干豌豆、柑橘等在主产区也被纳入农业保险,此外诸如牧场、养殖场等也有相应的农业保险品种.二是农作物保险的覆盖面积范围.90年代中期以来,美国农作物保险覆盖面积呈逐渐扩大趋势,2012年参加农作物保险的面积达2.82亿英亩.2008年以来,主要农作物的参保率均在80%以上,而且呈现稳步增加的趋势.2012年,玉米、棉花、大豆和小麦四大作物的保险覆盖范围均在85%以上.三是农业保险提供的风险保障.美国农业保险提供的风险保障也呈稳定上升趋势,2012年提供的风险保障为1170亿美元,总保费为110.7亿美元.由于该年度发生严重旱灾,保险公司支付的赔款高达173亿美元.政府对农业保险的补贴水平也呈上升趋势,2008年补贴率为58%,2009年为61%,2010年为62%.从造成损失赔偿的灾害类型看,2000—2012年之间,旱灾和高温是造成美国农业风险损失的首要原因,其导致的损失占到了总损失的53%；占第二位的是涝灾,占到了总损失的23%；排名第三到第五位的是冰雹、冰冻和损失,所占比重分别为6%、6%和5%；其他各种类型灾害造成的损失合计仅为7%. 美国农业保险政策的新特点与新趋势

在独特的经济社会条件和农业资源禀赋背景下,美国的农业保险政策不断完善,逐渐形成了特色鲜明的模式,成为世界农业保险的重要典型.近年来,随着美国农业支持保护政策的调整,农业保险政策也出现了一些新的变化.

1.保险在农业支持保护政策框架中的地位日益突显.无论是从政府投入的财政补贴资金规模,还是从农业保险的覆盖范围和提供的风险保障等指标看,美国农业保险政策的地位和作用都在不断上升.特别是2013年6月10日,美国参议院通过了《2013年农业改革、食品和就业法案》,受财政预算紧张、农产品上涨、农业风险增加以及世贸组织谈判需要等因素的影响,新农业法案取消了此前每年50亿美元对农场主直接支付的补贴项目,并小幅缩减为穷人提供补助的食品券项目,但扩大了农作物保险的补贴额度和覆盖范围,为棉花和花生种植农户制定了新的农作物收入保险政策.美国的农业法案一般每5年制定一次,目前这个法案的有效期限是2014—2018年.一旦该法案在众议院通过,则进一步提升农业保险政策的地位和作用,将成为未来一个时期美国农业支持保护政策框架完善的重要导向.

2.风险保障水平由以产量为基础向以收入为基础转变.美国农业保险品种繁多,但大体可分为以产量为基础和以为基础两类.所谓以产量为基础的保险产品,指的是以产量损失达到一定程度作为赔偿发生条件的险种,这是美国农业保险的传统品种,例如巨灾保险（CAT）、自由购写的保险（Buy Up）等；以收入为基础的保险产品,则通过期货市场的发现功能与农业保险政策相结合,把变化对收入造成的不确定性纳入了风险责任之中,以收入低于一定水平作为农业保险赔付的条件,这是在原有以产量为基础的保险品种上发展起来的新品种.由于风险保障的覆盖范围更加广泛,以收入为基础的保险产品受到了农场主的普遍认可,近年来在农业保险业务中所比重逐步提高.到2010年,若以保单数量计算,以收入为基础的保单占56%；若以保费为基础计算,农业保险保费的75%来自以收入为基础的保单.以收入为基础的保险品种已经占据了主导地位.

3.针对不同地区不同作物不同农场设计差异化的农业保险品种.由于农业的产业特性,不同区域、不同作物以及不同类型的农场对农业保险有着差异化甚至截然不同的需求.为满足多样化的农业保险需求,美国开发了类型多样的农业保险产品.一是针对不同的区域设计保险产品.除了谷物、大豆、棉花等广泛种植的农作物之外,还对南瓜、核桃等区域性农作物设计了相应的保险品种.二是针对农场不同层次的需求设计保险产品.除了完全由政府提供保费补贴、提供基础保障的巨灾保险（CAT）之外,还设计了最高可保85%产量和100%的保险产品,农场主根据自身需求自主选择参保品种和保障水平.三是针对不同的作物设计保险产品.除了针对种植业的以产量或收入为基础的传统保险产品之外,还针对不同产业特征和作物品种设计保险产品.比如,针对畜牧业有植被健康状况保险、降水指数保险,针对养殖场有整体的收入保险.四是针对不同的投保单位设计保险产品.有以地块为单位的保险品种,有以农场为单位的保险品种,还有可供几个农场一起投保的保险品种,以及以某一区域为单位设计的保险品种.

4.政府对农业保险的扶持涵盖了多元主体和多重环节.除了对农场参加农业保险实行保费补贴之外,政府对农业保险的扶持还包括了多个方面.一是保险公司经营管理费用补贴.对授权经营农业保险业务的保险公司,政府对其管理和运营费用进行补贴,补贴与保险公司的业务量挂钩,目前的补贴标准是保险公司所收取保费的18.5%.1995～2010年,美国联邦政府提供的经营管理费用补贴总计为138亿美元,单一年度补贴规模最高的2008年曾经超过20亿美元.二是农业再保险支持.联邦农作物保险公司依据《标准再保险协议》,在一定范围内向经营农业保险的私营保险公司提供成本相对低廉的比例和非比例再保险保障.超出范围的自留部分,再由直保公司向商业再保险市场购写.三是税收减免政策支持.对于联邦农作物保险公司的所有财产免征一切税收,私营保险公司经营农业保险业务除了1%—4%的营业税之外免征其他税收,税收优惠涵盖了从联邦到地方各级政府.此外,公共农业技术推广体系还对农业保险的推广和教育提供怎么写作,这也是政府支持农业保险的政策手段之一.

5.充分调动保险公司和农场主参与农业保险的积极性.通过建立完善相关制度和机制,美国在联邦政府、私营保险公司和农场之间构建起了可持续的良性循环机制,并充分调动起了保险公司和农场主的积极性.农场自主决策,通过缴纳一定的费用而获取保险怎么写作,保费水平和风险保障水平是协调农场与保险公司利益关系的重要手段.国家通过保费补贴来调动农民的参加积极性,但并不是完全包办代替,农场依旧是农业保险最为核心的投入主体.比如,购写保障水平为80%产量和100%水平的保险,政府的保费补贴比例为48%；购写保障水平为85%产量和100%水平的保险,政府的保费补贴比重就下降到了38%；即便是完全由政府提供保费补贴的巨灾保险,农场也需要缴纳300美元的管理费.通过精算得出的保费承担水平,目的在于防止农场出现道德风险,也是为了使农业保险能够实现商业可持续.保险公司在政府的支持下,自主拓展业务争取客户资源,商业可持续依旧是保险公司经营最重要的原则.通过开拓市场争取到的客户越多,则保险公司能够获得的保费数量以及经营管理费用补贴就越多,政策扶持的激励作用和市场机制的基础作用同时得到了充分发挥.

6.农业保险与其他政策之间既分工明确又相互配合.美国政府通过支持农业保险的发展,以求实现保障农业稳定发展、减少贫困、创造就业、增加经济运行稳定性以及促进粮食安全等政策目标,该政策与其他农业支持政策之间既相互替代又互为补充.一方面,农业保险与支持、直接支付等农业支持政策之间存在一定的替代性.通过增加农业保险的支付,使上世纪90年代以来的农业自然灾害救济项目大幅减少,强化对农业保险的政策支持也与减少直接补贴项目有一定关系.另一方面,农业保险政策有着严格的适用条件,不能完全替代其他相关农业政策.某一区域的某种农作物能否通过农业保险来作为风险防范和化解的手段,需要积累大量的历史数据,并通过现代金融保险技术来设计相关的产品,这就使农业保险作为政策工具的使用范围受到一定限制.比如,近年来美国以收入为基础的农业保险品种的推出和盛行,重要条件就是美国有着全球健全的农产品期货市场,能够通过期货市场强大的发现功能来提前锁定水平.对于农业保险不能覆盖的作物,美国还安排了非保险救济计划（NAP）以解决未纳入保险公司承包范围农作物的问题,一旦由于自然灾害原因导致农作物损失超过50%或者播种面积减少超过35%,参加该项目的农场主将获得灾害补偿.我们访问的纽约州Apple hill农场,土地面积400英亩、种植农作物240多英亩,因为种植了多种农作物,化解风险只能采取多种方式,有的作物通过购写农业保险来防范风险,有的作物则通过加入NAP计划来减少损失.