网站原创摘 要 ：《社会保险法》坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保险基本方针,将城乡各类用人单位和居民都纳入基本养老保险的适用范围,将新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度正式提出,勾画了全民养老的制度框架.但由于各种历史和现实因素的影响,当前养老保险制度改革依然面临诸多挑战,克服这些困难和挑战,依然需要国家层面的制度设计,并统筹推进.
关 键 词 ：养老保险；改革；任重道远
中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）01-000-03
社会养老保险是社会保障制度中最重要的组成部分,是国家的一项基本社会经济制度,特别是在我们国家,老龄化的速度快、基数大,完善养老保险制度任务紧迫,意义重大.因此,自20世纪90年代以来,中国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险为主体的社会养老保障体系,覆盖范围不断扩大,社会保险基金和财政投入规模持续增长,社会化养老保障体系不断完善,但是,面对日益严重的老龄化问题,我国的社会养老保障体系还不健全,制度运行还需要进一步完善.在十七大报告中指出“保障人民基本生活,达到老有所养,老有所依.”强调养老保险的重要性.2010年10月,第十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过了的《社会保险法》,对社会养老保险制度进行顶层设计,确定了今后我国养老保险制度改革的路径和方向.但由于我国城乡二元分治结构和户籍制度的历史影响,以及生育制度、老龄化趋势和地区间差别等因素的制约,以及当前养老保险制度自身的原因,我国社会养老保险制度改革依然任重道远.
一、《社会保险法》构建的养老保险体系
《社会保险法》全文十二章九十八条,较全面涵盖了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五项社会保险制度,其中就基本养老保险制度设立专章共十三条,搭建起了我国养老保险制度的原则性法律框架.
具体到养老保险制度层面,《社会保险法》主要明确了以下内容：
一是明确基本养老保险覆盖所有劳动者,其覆盖范围包括职工、个体工商户、其他灵活就业人员、公务员和参照公务员法管理的工作人员等等,其中公务员和参公管理人员的养老保险制度改革正在研究中,具体将由国务院规定；
二是通过法律确立了基本养老保险的制度模式和基金筹资方式,即明确坚持社会统筹和个人账户相结合的部分积累制,各项养老保险基金缴费由用人单位、个人以及政府三方共同承担,同时明确基本养老保险基金出现支付不足时,由政府承担兜底责任；
三是明确了用人单位和职工的养老保险缴费基数和账户归属,原则性规定了各自的缴费比例,而具体比例可由国务院根据统筹的实际情况适时进行调整；
四是就个人账户养老金予以专项规定,具体包括个人账户养老金不得提前支取,记账利率不低于银行定期存款利率等等,但对于个人账户是否做实,如何确定记账利率以及个人账户养老金的管理模式,并未明确规定,这为日后个人账户做实及市场化投资运作预留了政策调整空间；
五是规定了基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成,并将养老金待遇水平同缴费年限和个人缴费等挂钩,但是对于养老金计发方式以及基本养老保险待遇水平等,保留了政策调整的弹性空间；
六是明确了基本养老保险的待遇支付条件,确定最低缴费年限为十五年,同时对缴费不满十五年的个人提供多项制度选择；
七是明确个人跨统筹地区就业的,基本养老保险可转移接续,缴费年限累计计算,退休时养老金分段计算、统一支付,逐步实现养老保险基金的全国统筹；
八是明确国家将进一步建立和完善新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度,逐步实现基本养老保险制度的全覆盖,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系；
九是规定了社会保险费的统一征缴制度,但征缴主体、具体步骤和办法仍交由国务院制定；
十是对社会保险基金逐步实现全国统筹以及社保基金的预决算、投资运营和信息公开予以明确,未来涉及社保基金如何实现保值增值的投资运营规定,授权国务院具体规定.
概而言之,《社会保险法》中关于养老保险的规定有四个新的亮点：
一是完善了基本养老保险体系.《社会保险法》规定了三种基本养老保险制度,分别是城镇职工基本养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度,这三种基本养老保险制度覆盖了城镇和农村的所有人员.
二是扩大了城镇职工基本养老保险参保范围.《社会保险法》规定职工应当参加基本养老保险,由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费.这里的职工,包括与用人单位签订了劳动合同的进城务工人员.无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员也可以参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费.
三是改变了缴费不满15年的参保人员享受基本养老保险待遇的办法.《社会保险法》规定参加基本养老保险的个人,达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的,可以缴费至满十五年,按月领取基本养老金,改变了现行个人达到退休年龄,但缴费年限不满15年的人员,将个人账户一次性退还给本人,并解除养老保险关系的办法.如果本人不愿意继续缴费至满15年,也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险,按照新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的规定享受相应的养老保险待遇.这样规定,有利于保障退休人员的基本生活,也符合社会保险追求公平性的要求,体现了社会保险再分配的功能.
四是基本养老保险关系可全国转移接续.《社会保险法》规定个人跨统筹地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移,缴费年限累计计算.个人达到法定退休年龄时,基本养老金分段计算、统一支付养老保险待遇.转移接续的具体办法及养老保险待遇的计算方法,国家人力资源和社会保障部已有明确的规定.这样规定,适应了劳动者流动就业的需要,解决了养老保险关系转移难、接续难的矛盾,维护了劳动者的养老保险权益. 二、我国现行养老保险制度实施情况及面临的挑战
1.基本情况
我国在工业化的过程中尤其是改革开放30年来,逐步建立了多种类型的社会养老保障制度.在城镇地区,主要是城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位职工退休金制度.城镇职工基本养老保险制度建立较早,但在计划经济时代一直未形成可持续的保障体系.进入20世纪90年代,开始在制度的运行机制、制度模式方面进行了较深层次改革,主要是推动现收现付模式向社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式转轨.到2010年底,全国参加城镇基本养老保险人数为25707万人.其中,参保职工19402万人,参保离退休人员6305万人.
2011年7月1日,国务院开始启动城镇居民社会养老保险试点.当年试点范围覆盖全国60%的地区,次年覆盖全国.年满16周岁,不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民,可在户籍地自愿参保；年满60岁、符合条件的城镇居民,不用缴费可按月领取养老金.
在农村地区,主要是民政部1992年推行,后来移交给社会保障部门的农村社会养老保险制度.2009年8月,国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,确定重新开展新型农村社会养老保险,正式启动农村新型养老保险试点工作.2010年末全国有27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点.全国参加新型农村社会养老保险人数10277万人,其中领取待遇人数2863万人.全年新型农村社会养老保险基金收入453亿元,其中个人缴费225亿元,基金支出200亿元,基金累计结存423亿元.人社部副部长胡晓义接受人民日报采访时说,2011年,新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险参保人数接近3亿人.
2.当前养老保险制度面临的困难和处境
我国养老保险制度发展到今天,迎来了中国第一部社会保险法,首次以立法的形式确定了我国社会保险体系的基本框架,对社会保险的原则、各险种覆盖范围、筹资渠道等作出了明确规定,这标志着我国从此开始了依法进行社会保障的时代,《社会保险法》的历史意义和现实作用不可低估.但由于受各种因素的影响,要全面实现《社会保险法》立法目的,全面建立具有中国特色的社会养老保险制度,依然任重道远.
（1）“未富先老”给养老保险带来空前压力
根据2010年进行的人口普查数据,2010年中国总人口为13.4亿.人口平均预期寿命从1981年的67.8岁提高到2010年的73.5岁.与此同时,人口老龄化程度迅速提高,2010年,我国60岁及以上的人口占总人口的13.26%,总数1.79亿,比2000年人口普查上升2.93个百分点,其中65岁及以上的老年人占总人口的比例8.87%,绝对数接近1.2亿,比2000年人口普查上升1.91个百分点.如果按照惯例,即把65岁及以上人口比重超过7%的人口结构称作老龄化人口,则中国已经于20世纪80年代中期就进入老龄化社会了.今后40年,中国老年人口将以世界少有的年平均3%的速度增长.从联合国2010年的估计和预测看,中国老龄化程度甚至更高.由于实行计划生育政策和健康水平提高,中国仅用了18年的时间,就完成了发达国家几十年甚至上百年才达到的人口年龄结构的转变.发达国家进入老龄社会时人均国内生产总值一般都在5000美元以上,有的超过了1万美元.中国进入老龄化社会时人均国内生产总值仅为840美元,目前人均国内生产总值不到4000美元.“未富先老”给中国养老事业带来比任何发达国家都要严重的挑战,政府需要拿人均不高的收入去做很多的事情,既要发展经济、改善民生、又要保护生态环境.目前,我国养老金支出的增长速度已超过国家生产总值的增长速度,再加上经济转轨过程中的退休潮和违规挤占挪用等违规违纪现象,更加重了养老保障的负担,基本养老保险基金在长期内将入不敷出,面临严重的赤字.
（2）城镇职工基本养老保险历史负担过重
一是个人账户“空账”运行,导致养老保险金的“隐性债务”.我国的新旧制度的过渡是在背负着退休人员负担条件下进行的,原有的养老保险制度不实行个人账户,因而,已经退休的人员和在新制度建立前参加工作的职工由于没有建立个人账户,没有为自己的养老保险基金进行积累,形成了个人账户的“空账”和养老金的“隐性债务”.同时,政府为弥补养老金支付方面的不足,借助统筹账户与个人账户的“混账”管理,不断透支个人账户来支付现已退休职工的养老金,致使空账的规模越来越大.据人力资源和社会保障部的统计,2008年底个人账户缺口已经积累到1.4万亿元.空账的存在意味着政府对职工的明显负债,从而加大了未来养老金支付的难度,影响了我国养老保险制度改革的顺利进行.
二是养老基金没有增值能力.从养老保险制度设计上看,基金增值不仅不能低于通货膨胀率,而且不能低于名义工资增长率.目前,我国基本养老保险基金的投资渠道仅限于银行存款和购写国债.近年来,养老保险基金的收益率始终低于通货膨胀的水平,基金积累额实际是在不断地贬值.据中国社科院郑秉文表示,我国基本养老保险基金不到2%的名义收益率,既低于国外任何一个实行国债投资的收益率,也低于国外任何一个实行市场化的投资收益率,几乎是世界上收益率最低的.
三是养老金会计制度不完善,财务机制失衡对于养老保险制度的会计处理问题,西方发达国家研究较早,其养老金会计体系比较成熟.我国起步较晚,到目前为止,仅对社会保障机构的养老金会计作了规定,而真正意义上的企业养老金会计同西方国家相比差距很大,正处于探索阶段.另外,养老金缴费率的上升极容易破坏养老金财务机制的平衡.加之人口老龄化的加剧,一方面养老基金来源减少,另一方面,养老金支出剧增,加上缴费率已无上升空间,这将导致养老金财务机制难以达到平衡.
（3）户籍壁垒和地区差异不利于基本养老保险参保人数的增加 城镇职工基本养老保险在从现收现付制向部分积累制转轨的过程中,新参加工作的职工（简称“新人”）和在实施个人账户制度前参加工作的在职职工（简称“中人”）要承担旧体制和新体制双重责任,既要负担自己在新体制下的个人养老金积累,又要负担已退休人员（新体制开始前以退休的“老人”和逐渐退休“中人”）的统筹养老基金.因此,在转轨过程中,通过扩大“新人”总量,可以部分缓解历史欠账问题.我国正处于快速城市化的过程中,“新人”在很大比例上来源于农村进城务工人员,但是由于户籍改革相对滞后,进城务工人员大部分没有成为合法、稳定的城市劳动者,既没有为自己积累相应的养老基金,也没有为目前的城市社会养老统筹做出贡献.另外,到目前为止养老保险异地转移接续依然没有实现,农村进城务工人员又具有相当大的流动性,进一步影响了这部分人参加基本养老保险的积极性.
（4）制度“碎片化”影响了养老保障的公正性
目前,我国不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位退休养老制度,各地还有形式各异的农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险、村干部养老保险、老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等,过度分割的格局造成社保制度的“碎片化”.这就直接导致各类人群退休待遇不公.同时,制度“碎片化”还直接导致各地养老保险费率负担轻重不一,进而损害市场经济的公平环境,影响劳动力的自由流动,直接阻碍全国劳动力市场的统一；因基金不能统收统支而直接导致部分地区养老保险基金结余和全国范围内财政补助同时存在,资金无法调剂使用,严重损害了基本养老保险制度的健康、持续发展,不解决制度“碎片化”问题,就不可能真正获得解决现阶段劳动力市场不统一、劳动者养老保险权益受损、养老保险费率总体偏高、各地负担轻重不一以及制度自身难以健康发展等问题.
三、完善顶层设计,推动统筹发展
实现公平是所有社会保障追求的最主要目标.养老保险是实现全国人民老有所养的最重要的制度安排,在《社会保险法》设计的框架内,进一步推动养老保险制度改革,必须着眼全局,统筹推进.
1.完善后续立法,提高法律的可操作性
目前《社会保险法》对一些制度授权较多,可能导致权力集中在基层,进一步加剧社会保险制度的地方化、碎片化,导致各地差异大,带来保险转续更加困难的问题.因此,在下一步制定《社会保险法》配套规章时,除特别规定外,应坚持配套法规规章先行.特别是一些显然与《社会保险法》的要求相违背地方性政策,必须尽快清理、废止和修订,力争尽快建立全国统一的基本养老保险制度框架.
2.加快推进户籍制度改革,保证制度红利城乡共享
传统的城乡二元结构的户籍管理制度弊端越来越明显,已经成了束缚城乡协调发展的体制性障碍,加快户籍制度改革,消除束缚城乡协调发展的体制性障碍已成为必然趋势.各地的实践经验已经证明,打破城乡身份限定的行政性藩篱,实现城乡劳动力在同等条件下平等竞争,为人口广泛流动创造了更大的自由度,对于广大农业剩余劳动力向第二、三产业的转化,是一个具有持续影响力的强大激励机制,同时也为基本养老保险带来了大量的缴费资源,有利于养老保险的财务可持续性.同时,要适应劳动力流动性的需求,加快全国社会保险信息系统和网络平台建设工作,普及全国社会保障“一卡通”,促进和提升社保业务经办、基金管理、就医结算等运行效率,适应公民对社保怎么写作的新需求.
3.按照“再分配注重公平”的要求,不断缩小不同人群间的待遇差距
要按照《养老保险法》的规定,建立基本养老金正常调整机制,根据职工平均工资增长、物价上涨情况,适时提高基本养老保险待遇水平.要从国家层面,进一步提高社会养老保险的公平性.要尽快改革公务员和事业单位退休金制度,纳入养老保险的轨道.在力争公职人员待遇不降低的情况下,尽快缩小企业职工与公职人员养老待遇的差距.要进一步调整农村社会养老保险和城市居民社会养老保险基础养老金标准,强化养老保障功能.
4.明确各级政府责任,建立养老保险财政投入机制
要在资金投入、制度建设、经办执行、行政监督等社会保险责任的基础上,进一步明晰各级政府的社会保险职责,并按照有权必有责的原则,建立健全行政责任追究制度.属于政府的责任,如规划和具体设计社会保险制度体系,包括确定各险种制度的具体计划、基金筹资模式、待遇保障标准等,事关社会保险制度发展大局,必须由政府负责,并采取包括法律、行政、经济的手段,保证统一的政策法规在全国贯彻执行.属于各级地方政府承担的社保责任,像对社会保险基金收支、管理、投资运营,以及提供社会化怎么写作等监督管理,各级地方政府应根据本区域经济和社会发展水平,以及自身监管能力等实际情况,细化有关部门的法定职责,并建立起有效的调度、检查、考评工作机制,激励各责任方积极主动履行职责.如,各省级政府应按照《社会保险法》的规定,尽快建立健全本地区统一的社会保险基金监督管理制度,以保证县一级政府履行社会保险费收支、管理等监督检查职责有章可循.要根据经济增长、财政收入增长、工资收入增长因素,建立起财政补贴养老保险的法定增长机制.同时要采取多种手段,如利用国有资产变现或国有股分红的收入解决养老保险转轨成本,尽快解决个人账户“空账”运行和部分地方统筹账户个人账户”混账”管理问题.