城镇职工养老保险真的惠农民工了吗?

摘 要：农民工是我国非常特殊的一个群体.珠三角等地区农民工大量聚集的地区,历年的“退保潮”引起人们对这个特殊群体养老难题的思考.本文从农民工自身角度出发,在深入分析的基础上,发现城镇职工养老保险的理念在现阶段与其观念、收支状况等并不契合,拒绝参保和退保都是农民工根据自身实际情况而做出的理性行为.因此,目前阶段,强制农民工参保是不适合的,而应该从建立灵活缴费机制和完善转接制度入手,鼓励、吸引农民工参保,最终达到农民工愿意主动参与并能从中获益的良好局面.

关 键 词 ：农民工；城镇职工养老保险；参保限制；制度改进

中图分类号：F243.2 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.11.31 文章编号：1672-3309（2011）11-67-02

一、引言

农民工①作为拥有农村户口而进城务工的社会流动群体,在为城市做出贡献的同时却缺乏必要的权益保障,难以享受因城市发展带来的便利.过去,由于这一群体的流动性较强,社会保险特别是需要长期在同地区缴费的养老保险,对这一群体的覆盖面非常低.养老保险不能跨地区转移,每年各地农民工退保潮屡见不鲜.2009年12月《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台,使得转移接续问题从制度上已经得到解决.然而,外来务工人员参与城镇职工养老保险的积极性是否真的得到调动却还有待商榷.基于我们在珠三角实际调研的结果来看,情况并不乐观.尽管转移接续问题已经得到解决,但考虑到农民工自身的实际情况和环境因素,其参保意愿依然不高.主要原因在于现期消费不足、收入较低,对养老金未来保障效果的质疑以及现阶段与新农保转移接续的实际可操作性不强.本文从农民工自身角度出发,分析其参与城镇职工养老保险的限制性因素,最后提出几点政策性建议.

二、农民工参与城镇职工养老保险的限制因素分析

（一）收入水平与支出负担的矛盾

大部分外来务工人员都属于家庭主要经济来源,不光自己需要花费,还承担着赡养、抚养等责任.农民工工资中可用于个人灵活消费的比例很低,多为刚性支出.受到收入的限制,现期养老意愿受到限制.此外,据《广州日报》的报道,2010年仍有16%的农民工工资未达到省级最低工资标准,收入限制成为制约他们参加城镇职工养老保险的重要因素.

2010年珠三角外来务工人员月平均工资为1917 元左右,而当年广东省社会平均工资为3363 元,前者所占比例不足60 %.②这意味着按照社会保险法的规定,若要参加城镇职工养老保险,一半以上的农民工需要按社会平均工资的60%为基数缴纳费用,尽管他们的工资水平并没到达到这一缴费基准.这无疑给低收入群体增加了负担,处于平均工资水平线下的群体,特别是最低工资水平的群体缴费压力非常大.因此,在目前阶段实现农民工与城镇职工同等缴费水平从支付能力差异上来说并不十分合适.

（二）预期利益与现实利益的矛盾

制约农民工参与养老保险的另一个重要因素是对养老金保障效果的质疑.实际领取的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成.这两部分养老金的计算方式相当复杂,难以理解,且年限较长,使得农民工无法了解确切的未来利益.同时,由于通胀压力增大,而社保基金的收益率过低,未来养老金保障效果的不确定性更加显著.

以2010 年珠三角外来务工人员平均工资1917元为例,③检测定男性务工人员在15 年后开始领取养老金,累计缴费15年,在不考虑通货膨胀和社会平均工资涨幅的情况下,基础养老金等于（参保人员退休时当地上年度在岗职工月平均工资＋本人指数化月平均缴费工资）÷2 ×缴费年限×1%等于（3 363+3363*0.6）/ 2*15*1%等于267.36元.而其每月缴纳的养老保险费为3363*60%*8%等于161.42元（因其平均工资未达到社平工资的60%,故按照最低缴费限社平工资的60 %为核定基础处理）.按6%的年利率计算,15年后,个人账户共累计4 6943.96元,则其60周岁后每月可领取养老金为46943.96/139+267.36等于605.09元.以目前的情况来看,600多元的养老金尚且不足以满足每月基本生活需要,15年后能起多少作用也确实值得怀疑.

而如果考虑通货膨胀和社会平均工资涨幅,在劳动力供大于求的大环境下,农民工近几年工资虽然有了一些上涨,特别在珠三角地区结构性上涨明显,但还是很难逆转市场供求关系的制约.此外,农民工还面临工资拖欠、福利待遇低等问题.近几年CPI的涨幅一路走高,购写力的下降以及生活成本的上升使得他们对于未来养老金的预期更加消极.

（三）城镇职工养老保险与新农保转移接续的矛盾

2010 年开始实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》）解决了农民工在城镇之间流动打工时养老保险转移接续的困境,但针对农民工最终返乡养老后的情形仍然缺少明确的规定.对于缴费不满15 年的农民工,按照城镇与城镇之间转接的《暂行办法》来看,未来的转接办法更可能的还是只将农民工养老保险个人账户资金转入新型农村社会养老保险个人账户中.但由于城镇和农村养老金发放水平差距过大,农民工返乡后,很有可能面临“高付出、低回报”的局面.

如果农民工选择不参加城镇职工养老保险,而直接参加新型农村社会养老保险,不但缴费数额低,年缴周期还更适合农民工领薪方式.尽管直接参加农村养老保险养老金发放水平偏低,但如果采取上文所提到的可能转接办法,转续后的养老金发放水平又如何呢?

采用目前的计算方法,在不考虑通胀因素和政策变更的情况下,一个月收入为1917元左右的20 岁男性在岗农民工若参加城镇职工养老保险,每月应缴费3 3 6 3*60%*8%等于161.42元,那么他缴满10 年返乡时个人账户中有161.42*12*10等于19370.4元.如果这位30岁的农民工返乡后继续参保新型农村社会养老保险,年缴1000元,那么他还将缴费1000*30等于30000元.这位农民工退休后每月领取的养老金数额为5 5 +（19370.4+30000 ）/139等于410.18元.

而如果我们检测设城镇职工养老保险并非强制参加,农民工只参加新农村社会养老保险,每年缴费选择1000元,连续缴费40年到退休,每月可领取养老金5 5+1000*40/139等于342.77元,与前者领取数额相差并不大,但前者却比后者多缴了161.42*12*10-10*1000等于9370.4元.这中间的差额需要参保人领取养老金十几年的时间才能领回补齐.城镇职工养老保险采取按月缴费制度,每月缴费的161元对于农民工在大城市的生活来说是一笔不小的开支.而相比之下,新农村社会养老保险的年缴费制度对于占农民工很大比例的建筑工等群体来说则更为适合.因此,按照现在可能的转接办法来看,农民工参加城镇职工养老保险显然并不划算.解决这一问题的关键在于提高新农村社会养老保险的养老金水平.然而农村养老保险尚未实行全覆盖,全面提升养老金水平至与城镇接轨还有一段漫长的路要走.

综上所述,抛开观念、意识以及企业不愿为农民工缴费等客观因素,农民工的低参保率和高退保率恰恰表明了农民工对养老保险风险的预期并不看好,是针对不合理制度的理性行为.由于目前政策对农民工的保障仍存在缺陷,因此强制农民工参加城镇职工养老保险是不合理的.

三、推动农民工参与城镇职工养老保险的政策性建议

（一）平稳过渡,对于低收入群体以鼓励参保代替强制参保

基本养老保险制度现在还处于不断完善的阶段,对于长期流动的农民工群体,强制参加基本养老保险使一部分人陷入了两难的境地.

生活开支大及长时间的缴费压力对于收入水平低、稳定性差的农民工来说确实是一项挑战.明确的付出与非确定的保障,对于这些农民工,基本养老保险不仅没有起到应有的作用,反而成为了一种负担.既然养老保险制度尚未完善,在这个过渡时期,可以先实行鼓励性质的参保政策.对收入水平较高的则强制参加,进一步推动养老保险理念的推广和深化；对收入水平尚不足以负担养老保险费的人群可允许其不参加,节省的保费可用于改善其基本生活.在其基本生活得到改善后,再引导其参与养老保险.

（二）缴费机制灵活化,改善缴费基数

就目前的制度规定而言,尽管一个收入为1917 元（珠三角外来务工人员平均工资）的农民工每月仅需缴纳161.42元,但对于生活负担沉重的农民工来讲,这也是不可忽视的支出.目前基本养老保险缴费基数根据省社会平均工资和个人工资确定,因为涉及人数、行业种类较多,短期内想要整体收入水平有较大提升相对困难,而调整缴费基数则相对容易得多.

2009年人力资源和社会保障部会同有关部门拟定了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,但只有《暂行办法》实施.根据解读,颁布的暂行办法为原两个拟定办法的整合.可是不难发现,《农民工参加基本养老保险办法》中提及的“农民工个人缴费比例为4%至8%,由所在单位从本人工资中代扣代缴,并全部计入其本人基本养老保险个人账户”的规定并没有在《暂行办法》中体现出来.对于收入水平低的农民工来讲,固定缴费比例为8% 确实不尽合理,如果可以根据自身境况自选缴费比例的话,在一定程度可以鼓励农民工自愿参保.同时,为了避免企业省事而统一按照8%从工资中扣减,也可以根据收入水平设定不同的缴费比例来收取保费,并允许愿意多缴费的农民工申请按较高一层的缴费比例.这将最大限度满足不同收入层次农民工对养老保险的需求.

（三）完善养老保险关系转移接续的程序

对于流动性较强的农民工来说,除了缴费数额,最关心的便是养老保险关系的转接.我国个人账户处于虚实结合的状态,很大比例是空账,在转接过程中除了转移实际积累的资金外,空账部分则需要由地方的基金来承担.出于对地方基金的保护,地方政府会有故意使转接过程复杂化以迫使部分农民工放弃转接养老保险关系的倾向.如若如此,缴费多年的基本养老保险最后未能起到保障作用,将严重影响农民工的参保积极性.因此,增强转接程序的标准化和简单化,加强对地方的监管是非常重要的.

完善基本养老保险的转接制度,实现城镇职工养老保险和农村养老保险的统一筹划,在一定程度上可以缓解农民工城镇养老保险关系转接困难的问题.完善转接过程,排除地方保护性的政策,化强制参保为鼓励参保,最终实现基本养老保险的可持续发展.

注释：

① 本文所指农民工为身在城市从事非农业工作的农业户口的工人.

② 数据来源：广州市地方税务局网站公告.

③ 数据来源：“农民工权益保护理论与实践研究”调查报告. 新农网. l.