国外农民养老保障制度的经验

摘 要 国外农民养老保障制度作为一项比较成熟的社会经济制度,值得我国学习的经验很多.本文将从国外几种主要农村养老保险模式出发,探讨可供借鉴之处并在总结经验教训的基础上,结合我国具体情况,从而为我国农村社会养老保障模式提供建设性的意见和建议.

关 键 词 农村养老 社会保障制度 国外经验

作者简介：丁璇,青海民族大学法学院研究生,研究方向：社会保障法.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-177-02

一、国外农民养老保障制度主要模式对比分析

以养老保障的性质及养老基金的筹集、管理、发放方式为划分标准,国外农民养老保障制度主要有三种模式.

(一)社会保险型

社会保险型模式是世界上出现最早的现代社会保障模式,19世纪80年代起源于德国,后来为许多国家所效仿,此种类型以德国,美国为代表.它以劳动者为核心,根据社会成员的平均收入水平,遵循法定和自愿相结合的原则,对于一些职业不稳定和收入水平较低的劳动者进行重点保障,此外,这种保险制度还通过劳动者惠及其家庭成员.在这种模式中,保险费由政府、雇用单位和劳动者三方共同负担,形成一种风险共担和责任分担的社会保障机制.它还强调了劳动者享有社会保险的权利是与其者缴纳社会保险的义务是相结合的.社会保险待遇与缴纳的社会保险费用多少和社会成员的收入情况有着直接的联系,不参加社会保险或者不缴纳社会保险费用的成员不能享有社会保险待遇.

这种制度主要有两种实现形式：第一种是为农村人口专门开设的养老制度；第二种是将城市的养老制度直接延伸到农村.在资金的筹集上以现收现付为主.它的主要特点是实行“自助”原则,强调资金来源多元化,即保险的最大部分由雇主与雇员共同交纳；着重强调养老问题首先是个人义务,其次才是国家和社会的义务,政府在收支不平衡时,酌情给予补贴予以帮助.社会保险基金在参保者之间调剂使用,这体现了互助互济、共同承担风险的原则.

(二)福利保险型

福利国家型养老保险起源于1945年英国贝弗里奇报告,后来瑞典及北欧等一些国家纷纷仿效.采取此类型的国家前提条件必须是劳动生产率水平高于国际平均水平,个人国民收入、国民素质及物质生活等方面享有较高的水平,并籍助财政、税收、金融等经济杠杆的调节作用,以强大的社会福利刺激需求,推动经济发展.除此之外,还强调养老保险待遇的普遍性和人道主义.如瑞典强调只要年满65岁,不论其经济地位和职业状况,都可以获得同等金额的基本养老金.若退休前收入较低或工龄较短而影响附加年金的数额,则政府给予补贴.退休人员除了享受基本年金（普遍年金）,还享受与收入相关的年金.

该模式的优点是重视公平,在一些低收入国家和地区,能够将社会保险的覆盖面最大限度地扩大,最能体现全体国民的福利待遇.当然它也有其不足之处,这种模式并不注重保险资金的使用效率,使得最终开支随着人口老龄化的趋势而逐年上升,最终直接加重政府的财政负担.从实施范围的角度来看,该模式可分为全民型和特殊群体型,在实行全民型模式的国家中,最大的遵循了普遍性的原则,老年人的晚年生活主要依靠政府的财政支出来保障.该种模式的保险基金的主要来自税收,基本上由国家和企业负担,个人不缴纳保险费或缴纳低标准的保险费.实行“现收现付”的办法,因此国家没有积累.由于政府财政收入的相当于部分都用于了社会保障支出,而维持如此庞大的社会保障支出,政府必须采取高税收政策,这样加重了企业和纳税人的负担.同时,社会成员普遍享受养老保险待遇,缺乏对个人的激励机制,只强调公平而忽视效率.但全民型模式并不适合广大发展中国家和地区,因为其经济发展程度有限,其微薄的财政收入很难支撑起这种惠及全体国民的社会保障制度,所以他们只能选择第二种模式,即特殊群体型模式,通过实行特殊群体型模式,优先保证生活困难的农村老年人享有最基本的养老保障权利.当然因为政府的财政收入有限,所以也只能满足最低层次的养老需求.

(三)储蓄型养老保险

储蓄型养老保险是以东南亚发展中国家为主体所实行的一种养老保险制度.它的名称是“公积金制”,其中以新加坡最具代表性.它的最大特色是不需要国家在财政上给拨款,国家不负担国民的保险费,不对国民进行投保资助,并且强制劳动者和用人单位按照薪酬的一定比例缴纳保险费,充分体现了自我保障的原则,因此也被称为强制储蓄型保险.这种保险模式实行的是个人积累的融资模式,人口老龄化趋势对其冲击也较小,大大减少了对国家财政收入的依赖,在一定程度上促进了经济的发展,但其缺点在于,第一,不存在受保人之间的收人再分配,无法实现风险共担原则,第二,在全球通货膨胀的大背景下,个人所缴纳的养老金也不免受到一些影响,大大影响到养老金的保值与增值.另外,在这种模式下,尽管政府对保险金的筹集不承担责任,但却必须对最低养老金进行适当的补贴.

鉴于以上三种国外农村社会保险模式,政府的责任在农村社会养老保险制度中所占比重相当大.主要发达国家和地区的农村社会养老保险是在政府的主导下进行并完成的.从最初立法、组织实施、资金投入、具体实施到最后的监督管理,政府都承担了重要责任.正因为有了相对完善的法律法规体系和监督管理体系,这些国家很少出现挪用社保基金、逃费、挤占等情况.各国政府都在不同程度上对农村社会养老保险给予了财力支持.

通过三种模式的对比可以发现,社会保险型模式优点诸多,其保险资金来源较为广泛,能够体现劳动者、雇用单位和政府等诸多方面的责任和义务,实现了社会公平的目标.实行现收现付的原则增强了社会保险基金的互济性,其保障水平与保障程度得到进一步提升.所以说,社会保险型养老保障模式是一种比较理想的保障模式.

二、国外农民社会养老保险资金筹集剖析

随着经济的快速发展,特别是人口老龄化现象日益严重,无论从覆盖人口的数量来说,还是从总支付金额以及其所占财政收入的比例来说,社会保障制度的规模都是巨大的.在社会养老保险问题中,最重要,也是最核心的的问题就是资金筹集的问题.世界银行的专家们的结论认为：随着各国经济的发展,养老的形式正在从非正规制度向正规制度转变,在低收入地区,老年人最主要的生活费用来源是靠自己工作所得和家庭扶持,正规养老制度（退休金和福利）的作用很小；在中等收入地区,工作和家庭仍是重要来源,但是退休金和福利占据主要部分；在高收入地区,退休金和福利是最普遍的生活来源.由此可以反映出不同经济水平下养老保险享受程度的差异. 通过以上三种模式国家的情况,可以看出现代养老方式正沿着家庭养老——工作养老——社会养老这一方向发展,可以推论,现代化的养老方式,必将表现为从家庭养老向社会养老的转变.可以推论,现代化的养老方式,必将表现为从家庭养老向社会养老的转变.根据近几年对城乡社会养老保险金的筹资模式的统计数据得知,大多数的养老保险的资金来源,基本上是由全额财政拨款筹集,或者是由政府和用人单位筹集养老金的出绝大部分,而由参保人缴纳剩下的小部分.这构成了社会保障制度的一个重要的特征.

三、国外农民养老保障制度对我国的借鉴之处

针对每个国家实施的具体措施,总结国外先进的农民养老保障制度经验,可以得出以下结论：

(一)社会公平原则,农民应享受平等国民待遇

国与国之间、地区与地区之间农民的收入状况和生活成本相差甚远,农村养老金的标准也不尽相同.在同一国家的发达地区和落后地区、甚至是同一地区之间,其生活状况也存在着较大差距.这种差距不应该成为养老保险进退的依据,而应该成为设定养老金标准与养老金缴费基数的依据.养老保险制度应最大程度的体现社会公平.只要是国民,均可以参加享受基本的养老保障,而不对工业与农业、城市与农村进行差别对待.进一步缩小城乡差距,使每个农民都有权利享受国家经济发展的成果.

(二)以保障基本生活为原则,养老金替代率标准应调整

社会保险制度为老年人提供的养老金是他们的主要生活来源.因此,要保障老年人的基本生活需要,就必须使养老金能够满足老年人基本的生活需要.由于养老保险是老年人终生享受的待遇,因而是按一定周期、按一定标准领取的.保障老年人的基本生活首先要确定养老金的替代率标准应该是保障和维持退休前的基本生活水平.来自世界银行的研究结果表明,一个劳动者的工作时间按40年计算,其所期望的养老金替代率为75%,而政府可以规定的养老金替代率为50%.但事实上,截止到上世纪末,欧美等主要发达国家的公共养老金替代率仅为30%至40%之间,北欧高福利国家的替代率则较高,可以达到57%左右.国际劳工组织所提出,要满足退休者基本生活需要,公共养老金替代率应保持在45%到55%之间.“基本保障”标准和“生活不降低”标准是不同的.虽然一些福利国家曾经发展到较高的替代率,但是近年来在福利制度改革过程中都在降低替代率.后来,发展中国家的公共社会保险改革也大多实行降低替代率的做法.

(三)实行多层次,分类别的农民社会养老保险制度

在德国,为了使现行养老保险制度更有针对性,以体现对不同人群的照顾,其养老体系是按职业的种类而划分的.当前我国农村人口众多多,职业种类复杂,在设计农民养老保险制度问题上,应充分考虑我国的现有国情,以设计出可以相互转换的养老保险制度.在日本,除了针对全体公民的国民养老金以外,农民还能自主选择的加入针对其自身设计的农民养老基金或国民养老金基金制度等养老项目.在整个社会保障制度体系中,国民养老金是第一位的,它属于最基本的养老保险,而农民养老金基金或国民养老金基金制度则填补了除基本制度外的不同群体的养老需求.

从国外的相关经验可以看出,它们针对农村养老问题大多设计了多层次的制度,在保证了社会基本养老问题的同时,也填补了个体的差别需求,来满足农民的养老需求.我国新农保制度的起点较低,对于当前我国国情和发展程度来说较为适合,基本符合了广覆盖的原则,这是第一层次的养老保险.同时,也一部分先富起来的农民对养老的需求很高,而当前对这方面的需求并没有相关制度予以满足.因此,在推行新农保的过程中,应该认真研究我国基本国情,摸清农民的实际情况以及对养老方面的需求,加快研究建立符合国情的多层次的养老保险制度,使农村人口的不同养老需求的都能够得到满足.同时,要进一步的制定相关政策法规,以发挥好我国传统的家庭养老的地位和作用.

(四)明确政府职责

随着老龄化的发展趋势加大,政府在农村养老的问题中,所担负的责任也就更大了.每一个社会保障机构都不能脱离政府和其他方式的补贴或补助而仅依靠农民所缴的费用来承担养老金的支出.在我国,广大农村人口在防御风险意识和能力方面是一个弱势的群体,在现代化经济建设中也是贡献最大而所得最少的一个群体.因此,政府在解决农民社会保障问题上必须承担起应有的责任,在这方面政府必须在这方面加大财政投入,以采取更加有效的措施.