《社会保险法》有限进步

点赞:18048 浏览:81975 近期更新时间:2024-03-20 作者:网友分享原创网站原创

如果以一部社会保障“基本法”的标准来衡量,最新版《社会保险法》草案仍有大量矛盾悬而未决

《财经》实习记者 兰方

已经在立法之路上蹒跚前行14年之久的《社会保险法》,终于在2008年12月28日向全社会公开征求意见.

这一决定,是当天由全国人大委员长会议作出的.此前的12月22日,草案第二次在全国人大常委会审议.如此决定,体现出立法的进步,然而,无论是人大常委会内部还是社会舆论,争论的激烈程度又暴露出草案与现实的巨大碰撞.

《社会保险法》立法始于1994年.从那时起,来自四面八方的争论,始终伴随着法律起草审议的每一步.此间,草案亦曾两次上报至国务院,皆因争议过大而未获通过.直至2007年11月28日,由劳动和社会保障部牵头起草的最新版《社会保险法(草案)》(下称草案),在第197次国务院常务会议上获原则通过,于2007年12月23日接受人大常委会首次审议.

不过,这远不是一个完善的草案.为了能够尽早提交人大审议,国务院法制办以及当时的劳动和社会保障部等部门在起草过程当中,设置了大量授权性条款.也就是说,争议突出的问题,均未在草案中给出具体方案,而是把矛盾留待今后的“国务院有关规定”来解决.

草案起草者曾经希望,全国人大常委会法工委能够站在超脱于部门利益的高度,来填补国务院草案的大量留白,同时将草案进一步推向完善.有参与的专家曾说:“我们期待看到一部全新的草案.”

从此次新版的草案看,历时一年的调研和修改,确实令二审稿呈现出诸多有益的改良,也赢得了一些掌声.而如果以一部社会保障“基本法”的标准来衡量,最新版《社会保险法》草案仍有大量矛盾悬而未决.

阶段性立法

随着金融危机的爆发,人们对于出台一部社会保障“基本法”的渴望,从未像今天这般迫切.

自中国从计划经济体制向市场经济转轨以来,以往国有体制下的社会保障制度已不复存在.虽然针对不同的群体和需求,医疗、养老、住房、教育、低保、扶贫等有关保障制度在陆续建立,但缺乏整体性战略,且仅覆盖少数人.

在政府推出的高达4万亿元投资的经济激励计划中,除去规模庞大的基建投资,社保、教育、医疗等民生投入占比颇低.不少学者认为,正是由于保障体系不尽完善,中国城乡居民不得不大量储蓄用于应付养老、教育、医疗等方面的不时之需,由此抑制了国内的消费,巨量储蓄也只能进一步转化为投资.这也是中国经济增长长期依赖外需和投资来拉动的一个原因,最终的后果令中国百姓很难真正享受到发展的成果.

因此,在目前情况下,从建立完善的保障体系入手,可以建立居民对未来稳定的预期,大幅增加国内消费,从根本上解决经济发展模式问题,可谓有“一石三鸟”之效.

问题是,中国目前的社会保险以行政法规、部门规章及地方法规为主,法律法规数量少、层次低,立法分散,难以形成体系,甚至不同政策或者规章之间相互矛盾,缺乏可操作性,因此必须上升到法律层面.

由是观之,《社会保险法》二审稿已经朝着“基本法”的方向有所迈进,与一审稿相比,不仅条文数目增加到91条,整个体例结构都作了重要调整.一审稿曾在第三、第四章集中规定了五大险种的缴费范围和待遇,二审稿则出于提高操作性的考虑,将五大险种分别专章规定,并充实内容,把每个险种现行有效的成熟做法纳入法案.

具体制度方面,则明确了基本养老保险关系的转移接续方法,提出基本养老保险基金逐步实行全国统筹,并细化政府对社会保险事业的支持事项,对财政责任、以及社会保险基金的监督作出了规定.

但同时,草案对于争议集中的大量基本问题仍未能给出满意的答案.如社会保险法的适用范围、社保费的征收主体、个人账户的存在方式等.且相当一部分疑问和争议,在短期内难以解决.

养老保险关系转移艰难破题

目前的中国,随着人才流动机制的建立健全,跨地区流动的就业者不在少数.二审稿对基本养老保险关系的转移接续做出明确规定:个人跨地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移,个人退休时,基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限,由各缴费地分段计算,退休地统一支付.

在审议过程中,此项改进得到了常委会组成人员的普遍肯定.但是,具体操作措施仍待细化.

显然,分段计算、退休地支付养老金的方式,既要求完备的信息网络,又要严防查重骗保现象,带来了更高的制度成本,同时,统筹基金面临着省际财政转移支付的问题.

为彻底解决“转移难”问题,在一审稿将社会保险统筹层次提高到省级的基础上,二审稿增加了对基本养老保险基金“逐步实行全国统筹”的规定.

但根据二审草案,基本养老保险的适用范围目前仅限于城镇职工,公务员和参照公务员管理的一些事业单位的工作人员并未包括在内,庞大的农村居民和农民工群体也不在其列.

由此,即便农民工在城镇参加了基本养老保险,回到农村后,基本养老保险如何安排一旦农村建立了养老保障制度,又与城市如何衔接草案的规定仍无法对上述诸多问题给出解决方案.

中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔在接受《财经》记者采访时强调,《社会保险法》并不是城镇居民的社会保险法,而是全民的社会保险法.要解决社会保险关系的转移接续问题,不仅需要省级或全国层面的统筹,还需要城乡统筹.

新农合和城镇医保合并之争

对于城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗等尚未成型的制度,专家、委员大多赞成用原则性条款给未来立法留空间.

一审稿第四条曾对此作出原则性表述,即国家逐步建立和完善城镇居民基本医疗保险、农村养老保险和新型农村合作医疗制度,具体办法由国务院规定.

二审稿当中,此规定被取消,新农合作为基本医疗保险制度之一被写入专章,在第二十四条明确规定,省级政府可将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准,合并实施.在不少委员看来,这项规定过于具体.

另据了解,2007年,中国农民人均收入4140元,医疗支出191元,城市居民的人均收入是13786元,支出是621元.辜胜阻委员由此判断,在中国城乡社会经济发展极不平衡、城镇医疗和农村医疗水平有很大差异的背景下,强调统一城乡医疗保障的标准,会造成城镇居民水平过高而带来穷帮富的情况,产生明显的不公平.

全国人大教科文卫委员会主任委员白克明也认为,参加居民医疗保险的人数约为1亿人,占整个城镇人口应该参加医疗保险人数的三分之一多一点,而新农合有8亿农民参加.因为城镇人口少,医疗消费高,如果这两者合并实行,可能形成“穷帮富”现象,资金反而流向城市了.

来自重庆的人大代表郑洪,则以实践经验表示对“合并”的支持.《财经》记者从重庆城乡居民合作医疗办公室了解到,重庆在基本医疗保险中设计了两个标准,一档为新农合标准,二档为城镇居民标准.居民可以不分户籍,根据自己的情况选择.

办公室相关负责人告诉记者,在资金运作方面,的确存在着城镇资金挤占农村资金的危险,但在实践中,城镇反而支援了农村.因为城乡居民的医疗标准统一,可报销项目统一.城镇的医疗消费高即意味着自费项目更多.合并医疗避免了机构的重复设置和网络系统的重复建设,就当地的试点来看并没有增加财政的负担,又打破了城乡有别的二元结构.


但重庆经验是否仅为个案,是否需要全国推广、怎样推广,最终仍有待推敲.

部门意见待统一

在二审稿中,关于“授权给国务院”的条款总共出现了15次.其中,某些授权条款是因为实践中还没有形成成熟的经验,还有一些则是因为部门利益冲突难以调和,因而立法者刻意规避.

其中较为突出的是社会保险费的征收主体问题.中国目前社会保险费的征收工作,已经形成了由税务部门和社会保险部门“齐抓共管”的格局.一些地方由税务机关征收,另一些地方则由社保经办机构.但由于税务机构具备强有力的征收手段,不少省、区、市相继改为由税务部门征收.

现实操作中,同时存在两个征收机构,不仅影响制度整合,且存在记账不清的风险.鉴于两个部门之间对此存在重要分歧,目前的法律草案对此仍未做出明确规定.

除了社保费的征收主体,是否要做实个人账户,二审稿也未给出明确答案.

尽管中国施行的是“统账结合”的基本养老保险运行模式,但由于社会统筹基金与个人账户基金长期合并管理运营,现收现支,在收不抵支的情况下,统筹基金严重挤占个人账户基金,个人账户变成有名无实的空账.是否要落实个人账户,涉及到养老保险制度的基本模式问题:究竟是采用现收现付模式的记账式格局,还是搞滚存积累的实账

中国政法大学的胡继晔告诉《财经》记者,之所以未在法律中明确,源于学界、业界对个人账户的存废尚有争议.而人力资源和社会保障部与财政部之间,对此也始终各执一词.前者坚持应该做实个人账户,后者基于财政负担能力,加之目前国内社会保险基金增值途径有限等因素,认为基金效益不及管理成本,与其滞留在财政账户日渐贬值,不如仅保留名义账户.

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要使个人账户充分发挥其“完全积累”的价值,就必须明确其增值渠道.有关各方一致认为,应当在保证基金安全的前提下进行某种市场化运作,达到保值增值的目的,但是,对于具体的操作细节,例如在什么程度上、以哪一部分资金投入市场化运作,看法并不统一.这也导致目前有关的投资运营办法始终不能出台.

对此,人力资源和社会保障部专家委员会委员蔡提出,法律中至少应该明确规定,要把社会统筹的部分和个人账户部分实行分账管理、分账运营.

显然,由于现有中国保障制度本身也处于不断修正、不断调整完善的过程中,通过立法一步到位解决所有问题,已几乎是不可能的任务.

中国社会保险的诸多制度尚在摸索之中,如“新型农村社会养老保险”计划目前正处于政策制订阶段,医疗卫生改革尚处进行时,与之密切关联的医疗保险制度走向未定.若在《社会保险法》中规定过于具体,也有可能制约进一步的改革.

但是,若要在现有条件下令法律尽早出台,决策者必须能够最终将各方矛盾纳入统一的制度框架.在此框架下如何尽可能明确参保人的权利和义务,增强社会保险制度的可操作性,同时又能够为未来改革留有不断完善的余地,决策者在下一步草案修订工作中尚有较大调整空间.