农业保险进亦忧

轰轰烈烈的政策性农业保险所支付的巨额财政补贴,是推动商业可持续的催化剂,还是诱发道德风险、挤出市场行为的铺张浪费

《财经》记者 陈慧颖 李微敖

在过去两年间,作为金融怎么写作“三农”的重要举措,农业保险的试点范围扩展到16省区和新疆生产建设兵团,覆盖了中国全部的粮食主产区.2008年,全国农业保险保费收入达到110.7亿元,同年农业保险赔款70亿元.上述数据均比2007年翻了一番.

2009年的“一号文件”中,更提出了加快发展政策性农业保险、扩大试点范围、增加险种等要求.这注定了农业保险未来还会有更强劲的发展.

在财政部门的设计中,此次农业保险操作模式的主要特点,是政府财政补贴、保险公司商业经营、农户自愿参与.但一位接近财政部的人士表示,相关补贴仅限于保费,“保险公司是不是赔穿了是自己的事情.否则就没必要通过保险公司来做了,直接补贴给农民岂不是更好”

然而,政策性补贴落到现实中,往往已演化成“财政兜底”的代名词.“2009年农业保险的推进速度,取决于财政补贴资金的到位情况.”中国人民财产保险股份有限公司(下称人保)四川分公司的一位高层管理人员坦言.事实上,连年增加的农业险保费的财政补贴,几乎成了各地眼馋的“唐僧肉”.

财政支持与商业化操作的结合并非易事.财政部门如何制定政策目标,保险公司又如何精算定价,更近似于一场博弈.由于补贴过度和监管不到位引发的道德风险,甚至会对真正的商业化保险产生挤出效应.

事实上,推动农业保险的商业化经营,远非政府出钱补助那样简单,它一方面需要农业保险基础数据的建立,另一方面也需要相关的配套制度,包括再保险、巨灾险等风险转移分散机制的对接.

提速甜与苦

2004年,借当年“一号文件”的东风,农业保险试点正式启动.但真正形成星火燎原之势,却是2007年,财政首次决定先拿出10亿元,在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川和湖南六个省区进行政策性农险保费补贴试点.当年全国农业保险保费收入51.94亿元,同比增长了6倍多.

2008年,财政的补贴规模扩大到60.5亿元,范围也扩大到16省区和新疆生产建设兵团.当年农险保费收入达到110.7亿元人民币,同比翻番.

根据保监会的统计,2008年,全国参保农户达9000万户次,为农民提供了2397.4亿元风险保障.保险业已支付农业保险赔款70亿元,其中种植业保险赔款46亿元,养殖业保险赔款24亿元.

一位保险公司的高管表示,几年的农业保险业务做下来,保险公司是“尝到了甜头也吃到了苦头”.“甜头是密切了与各级政府的关系、与广大农民的关系,提升了行业整体的形象,苦头是这个业务太分散,太辛苦.”上述人士坦言.

从全行业农业保险的赔付率数据来看,这项业务的经营尚属稳健.赔付率,即赔款支出与保费收入的百分比.在过去两年,全行业农险业务的赔付率一直稳定在70%以下,一般估计,农险经营费用占保费收入的30%左右――这样简单核算,保险公司收支平衡或可获微利.

“农业生产具有较强的周期性.农业保险这两年发展速度快,业务比较平稳,与中国近几年没有发生大规模风险疫病有直接关系.”针对近两年的赔付率,保监会财险监管部副主任董波如是解释.

然而,今年12省市遭遇30年来罕见旱情的现实,则为过去几年的风调雨顺敲响了警钟.随着农险业务的开展,分保、巨灾保险不配套等问题已经凸显.

而农村业务的分散性,要求保险机构更多的网点投入.据人保集团业务发展部总经理降彩石介绍,2007年,该集团投入2亿元专项资金用于农村保险网络建设,新设农村营销机构超过1.1万个.

目前人保已经成为农业保险领域的最大份额持有者.2008年,人保的农业保险的保费收入已占全行业一半以上,农业保险收入也已占到该公司保费收入的5%以上.

多家保险公司的农险业务负责人表示,去年是实行农险保费补贴之后的第一个完整财政年度,前期的网点建设费用如何平衡,未到期责任准备金怎么提取,这些都还需要多几年的数据积累才能看清.

仔细分析保险公司的“甜头”和“苦头”,令人心生疑惑的是:除了怎么写作农村的政治觉悟,保险公司积极参与农村保险的商业动力何在

“政策指挥棒”

在种种现实困难前面,促成保险业对农业保险如此热情的“指挥棒”,来自这次政策的核心内容――及各级财政的保费补贴.

回溯中国农业保险的发展历史可以发现,早在上世纪80年代,中国保险业就曾经在政府支持下操作过农业保险业务,但走入了“小干小赔,大干大赔”的死胡同.财政支持力度减弱之后,农险业务也随之萎缩.

关于农业保险的政策调研和制度设计贯穿整个90年代.但在缺乏财政支持的情况下,农业保险业务自90年代中期便开始了长达十年的收缩.

当2004年“一号文件”为“三农”定调后农业保险开始复苏、特别是2007年财政补贴农业保险保费试点政策出台之后,农业保险突然变得蓬勃起来.

今年的“一号文件”使用的是“政策性农业保险”的提法,但在实际的执行过程中,则是通过商业保险公司进行运作,形成了“政府财政补贴,保险公司商业经营,农户自愿参与”的制度安排.

为了使得这一制度安排生效,有关部门要求,必须在农民交足保费、基层财政补贴到位之后,和省级财政的补贴才会随之落实.另外要求各省政府和保险公司作为不同的利益主体,按照商业化原则商定农业保险定价.接近财政部的有关人士表达了制定这一方案的善意所在:“我们希望把农业保险业务以商业化形式操作,这样比较有效率.但商业定价太高,农民写不起,需要财政补贴引导,等到农民收入提高后,财政补贴就退出.”

不过,各方对于“政策性”的理解并不尽相同.有保险业内的意见提出,政策性保险业务是否要财政兜底、是否要经营费用和再保险费用补贴等问题.但上述接近财政部人士强调,财政支持要放在明处,“保险公司可以形成利润,但赔穿了财政也不会兜底.”

对于保险公司来说,购写再保险是分散风险的重要手段.农业保险再保险的困境却无法令人忽视.

“由于农业的高风险性和不确定性,如果在农险体制设计上,没有一个农业再保险和巨灾保险制度安排来分担其中的系统性风险,农村保险制度就很难有效地发挥分散风险的功效.”中国再保险(集团)股份有限公司总裁吴高连在2009年《财经》年会上,即指出了再保险对农险业务的重要性.而其潜台词,也是为农村保险的再保险争取更多政策上的支持.

2007年,保监会指导各试点公司与中再集团签署农业再保险框架协议,此后还进一步加大对重点公司(主要是人保、中再)的窗口指导力度,督促各试点公司完成2008年度农业再保险安排,初步形成农业保险再保险机制.

但由于缺乏相关业务数据,再保险的报价较高,国际再保险机构对于这项业务仍有所保留.劳合社主席彼得列文就曾表示,由于缺乏对市场的了解,刚刚进入中国的劳合社不会涉足农业保险业务.

与来自保险行业的声音不同,有意见认为,农业再保险在商业上是否可行取决于保险公司的判断.“不应该笼统地认为农业保险只能走政策性保险的道路.如果保险公司能够开发出适当的产品,并且对其进行适当定价,在商业上是可行的.”一位世界银行金融专家说.

近年来,随着经济增长,一些地区的农村商业保险市场初步形成.一些保险公司已经发现了其中的商机,如农房、农机保险以及农村小额保险等.甚至在政策性业务主导的种植业保险领域,也有机构准备推出完全商业性的保险产品.上述世界银行的金融专家不无忧虑:“在政策性农业保险的挤出效应下,还会有多少保险公司有动力去开发这方面的业务”

慎防道德风险

涉足农村保险,意味着可获得来自财政30%-50%不等的补贴,这个巨大激励带来的负面效应也正在显现出来.

“保费补贴人为地降低了风险定价,抬高了虚检测的需求,最终很可能导致严重的道德风险和财政资金的浪费,使得农业保险无法持续.”前述世界银行的金融专家分析道.

道德风险,是指从事经济活动的人在不承担风险后果时,最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动.在农业保险上,即体现为各级财政包括保险公司在内,是否有为获得财政补贴,而盲目开展农业保险业务的种种违规行为.

有些违规体现为保险公司与地方政府沆瀣一气.2008年,财政部专员办已经查出个别县出现了保险公司编查重的天气记录的行为.该公司在当地的相关业务负责人被全部免职.

由于保险公司的分支机构难以覆盖广大农村,农险展业有时候做不到直接与农户沟通,以至于农户有时并不知道自己是不是写了保险,或者应该获得多少赔付,这就造成了暗箱操作的巨大空间.

一位保险业资深人士介绍称,“有些地方的猪、牛等家畜死了,保险公司的钱不是用在赔付上,而是拿出一部分,摆平乡镇政府.比如一头投保的奶牛死了,按合约应该赔5000元,但保险公司可能就拿出500元到1000元给地方政府,让他们再摆平受损农户.”

有些问题则体现为保险公司和地方政府的不同诉求.“比如某县有100头猪,就保了50头,而且不打耳标――如同在没有的情况下卖寿险――一旦有猪死了,就视做是交了保费的50头里面的,要求赔付.”一位保险公司主管表示,并称地方政府往往以各种理由对保险公司全面推行“耳标”予以阻挠.

更为恶劣的情况是“空头骗保”.前述保险业资深人士透露:“有个别地方政府官员来找我,要列出虚检测的、根本不存在的牲畜来投保,而且一保就是几万头！乍一看,保险公司获得了大的保单,而且绝无赔付的风险,但实际上要付出巨大的道德代价并承担不小的法律风险.至于那些官员作检测的动机也很简单,就是套取财政资金的补贴和保险公司的回扣.”

监管部门也在行动.近日保监会称,将高度关注农险发展的规范性和保障投保农户问题,组织开展对主要试点省的专项检查,严厉打击欺瞒、误导、少赔、惜赔、拖赔等损害投保农户利益的行为.不过,由于保监会的分支机构只到省一级,如何长期覆盖对农业保险的基层监管,还存在技术和资源上的瓶颈.

“上述问题应还是个案.如果具有普遍性,整个农业保险恐怕要宣告失败了.”一位接近监管当局的知情人士表示.