我国巨灾保险制度的探究

【摘 要】 我国是一个灾害多,易发生的国家,这不仅威胁着人们的生命安全还造成巨大的财产损失,严重影响着我国经济发展和人们的生活,巨灾带来的巨额损失,发达国家通常采用保险、再保险和发行资产证券化产品的方式分散风险,将风险转移到保险市场和资本市场.20世纪以来,全世界54个最严重的自然灾害事件中就有8个发生在中国.近10年来,我国因自然灾害造成的经济损失年均达2000多亿元,占GDP的3%,占新增GDP的42%.2008年的南方雪灾赔付支出为10.4亿元,预估总赔付在50-85亿元之间.我国政府承担着最主要的巨灾损失赔偿责任,而起着风险分散作用的商业保险公司在巨灾中发挥的作用却微乎其微.因此,及需建立我国完善的巨灾保险体系,借鉴国际先进的巨灾保险经验,结合国情,为巨灾保险机制的设计提出建议,建立一个风险一体化,政府处于主导地位,与市场相结合,由保险市场和资本市场参与和支持、充分发挥我国商业保险在巨灾保险中的作用,形成多渠道多层次的巨灾保险制度.

一、研究巨灾原因及意义

巨灾发生频率和损失幅度不断上升造成的保险损失也相应增加,瑞士再保险公司的研究报告显示,自然巨灾每年都会造成上百亿美元的损失,国际保险业正面临着巨额损失不断增长的趋势.巨额的损失给保险公司和再保险公司带来沉重的打击,传统保险的风险管理方式是通过再保险来克服单一保险人资本额较低、实力有限的局限性,使风险在较大范围分散开来.这种风险损失完全由保险市场消化,近年来巨灾造成的严重损失已经超过了再保险体系的承受能力,一旦再保险人的财务状况出现危机很难对保险事故进行赔付时,将给原保险人和投保人造成巨大的损失,甚至影响整个保险业的稳定发展.依靠商业保险制度无法有效转移和分散巨灾风险.科学有效地应对巨灾风险,必须建立一个完善的巨灾保险制度,集合包括政府、保险公司和社会等各种力量,最大限度地对如何应对巨灾风险做出事先安排.

我国保险行业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险的角度出发,要求保险公司停办地震保险,终止了我国之前在巨灾保险制度建立上所做的尝试.直至2008年雪灾和汶川地震才明确了支持建立巨灾保险制度,并提供相应的财政支持.我国巨灾保险体系的建设应抓紧付诸行动.建立一个适合我国国情的巨灾保险制度,用以转移、分散风险,具有重要的意义.

建立巨灾保险制度要把握好五个环节：一是建立巨灾保险基金.由政府和监管机构牵头.二是构建巨灾风险分担机制.三是开发新型巨灾险种.四是实施差异性费率.五是完善赔付体系.童话（1）认为,我国建立巨灾保险制度需要重点把握前两个关键环节——建立巨灾保险基金和巨灾风险机制.因此,一个新兴的风险分担主体应运而生——巨灾债券.即通过巨灾风险证券化将其转移到资本市场.发行巨灾债券,是如今国际上比较成熟的应对巨灾风险的保险衍生品,这一机制的重要性在于为保险和资本市场搭桥,使得保险人或再保险人轻易获得投资者的巨额资本供给.

张萌（2）在《巨灾保险共同体——我国所面临巨灾风险的解决机制》一文中提出,我国建立巨灾保险共同体系制度应使政府与商业保险进行有机联合,以政府政策为主导,商业保险体系为支撑,国家财政补贴以及相关的社会救济、捐助为补充,共同构建多层次的巨灾风险管理体系.

赵石娲（3）认为,我国应采取“政府建立巨灾保险基金,保险业成为经营主体”的巨灾保险模式.在该模式中,巨灾保险基金由政府出台建立,各级财政共同出资.基金成立之后,所有保险公司共同参与,可按商业再保险的原则向巨灾保险基金购写再保险.在损失发生后,基金相当于再保险,发挥再保险补偿制度.而对于基金的管理,则实行单独立账、单独核算,统一安排国际再保险、运用风险证券化（如巨灾债券）等方式分散风险,实现成本收益的最优化.

郭兆星（4）同样认为,在巨灾保险供给中,靠市场是不能调节保险公司和居民的选择和收益的.在市场失灵而社会又需要这种产品的情况下,就只能靠政府参与,通过政府运用自己的资源、税收和政策优势来调节,只有这样才能建立起巨灾保险制度,实现保险公司和居民的双赢.

对于巨灾风险,国际保险界并没有一个统一的定义.它是一个随着社会的发展变化而产生的新概念.各个国家根据本国实际情况在不同历史时期对巨灾风险进行定义和划分.目前,对巨灾的分类归结起来主要有以下三个方面：

1.从一个国家或地区的承受能力出发.如全球最大的再保险集团慕尼黑再保险公司认为：如果自然灾害发生后,受灾地区无法依靠自己的力量来帮助自己,而必须依靠区域间或国际援助,那么这场自然灾害就被定义为重大自然巨灾.

2.以风险特征来定义.用风险特征来定义巨灾风险,我们将其简单定义为：具有损失发生的概率小、但损失金额特别巨大的灾害.

3.以损失的影响程度的大小作为划分.通过风险的损失程度来定义巨灾风险是一种简洁的定义方法.如美国保险联邦怎么写作局（Insurance Service Office,简写为ISO）下设的财产理赔怎么写作部 （Property Claim Service,简写为PCS）就是基于整个行业的角度来界定巨灾事件的.它将巨灾定义为造成至少2500万美元（1997年以前定义为至少500万美元）的直接承保财产损失,且影响相当数目的保险人与被保险人的事件.

二、巨灾风险的特征

相对于普通风险,巨灾风险有以下几个最基本最显著的特点：

1.损失程度巨大.统计资料表明,自1992年以来,全球因自然灾害所造成的损失平均每年都超过300亿美元.如1994年发生在美国的北岭地震,赔款超过125亿美元,十几家保险公司破产.据瑞士再保险公司《sigma》的统计数字显示,2003年死于天灾的人数较多,在不到350起的灾害中就有2万人丧生.仅阿尔及利亚五月间发生的地震就致使2200人死亡.2008年全球保险损失超过400亿美元,是全球灾害最为严重的一年.造成巨额财产损失和大量生命伤亡是巨灾险的最重要的特征之一. 2.巨灾发生的概率低.其发生的频率低于一般的灾害事故,与一般或非巨灾损失相比,巨灾损失发生概率非常小.

3.影响范围广.如今年日本大地震,影响了整个日本岛.《朝日新闻》以“日本可能变得更狭长,地面下降被水淹没,地图可能也要修改.”的标题,报道大地震引发的“领土损失”.

4.风险难以分散,即大数法则失效.由于巨灾发生频率低,不可能集中大量风险体以分散风险.即使存在足以独立承担巨灾的保险公司,它也不能承保足够多的风险体从而使大数规律发生作用；以至于承受的巨灾风险无法分散,也不能化解.

三、巨灾风险的分类

巨灾风险按不同的标准有多种分类方法.比较有代表性的分类方法是将其按发生的原因分为两大类：自然灾害风险和人为灾难风险.

自然巨灾是指由自然因素造成的,如地震、洪水、暴风、旱灾、霜冻、雹灾和雪崩等,它通常导致大量的保单持有人和保险人的巨大损失.其规模不仅取决于巨灾发生的严重程度,还取决于受灾地区的建筑设计标准和防灾减损效果.

人为巨灾是指成因与人类活动有关的重大事件.在这类事件中,一般只是小范围内某一大型标的物受到影响,而这一标的物只为少数几张保险单所保障.人为灾祸的具体形式包括：重大火灾、爆炸、航空航天灾难、航运灾难、公路/铁路灾难、建筑物/桥梁倒塌,以及恐怖活动等.

美国的巨灾保险制度是以政府为主导（即由政府设立一系列法律法规进行规范）,保险市场与资本市场相结合的模式.

美国是世界上最早提出并实践将洪水保险作为国家推动洪泛区管理的重要手段的国家,也是率先以立法形式将洪水保险作为洪水风险管理系统,制定并实施全国性洪水保险制度的国家.

据台湾媒体报道,美国风险分析业者AIR Worldwide表示,西太平洋9.0强震会导致保险损失金额高达近350亿美元,成为史上代价最昂贵灾难,这还未计入海啸造成的损失.这项数额几乎等同2010年全球保险业的全世界整体灾损金额,或会迫使保险市场调高保费.该份报告综合了日本各损失情况消息以及全球各大主要保险商的保单情况,报告称,日本大地震的保险赔付总额为220亿英镑（折合2336亿元人民币）.

几个国家的巨灾保险制度体系,都离不开各国政府的主导或协助.在政府直接参与下,政府都是作为直接保险人或再保险人,即使在市场为主导的巨灾保险制度下——英国.英国政府进行灾前控制.在英国的巨灾保险体系中,政府没有承担保险运营和赔偿责任,但是政府也起到一定的作用：政府必须要进行防洪工程建设和提供巨灾风险评估和灾前预警等,保险公司才会承保洪水风险.

在政府参与的保险模式下,一般会设立巨灾风险基金作为偿付资金来源,如美国、日本和新西兰都设立有巨灾风险基金.巨灾风险基金的资金一般主要来源于政府的投入、平常年份保费收入的结余以及投资收入,该基金储备起来用于支付巨大灾害造成的巨额赔偿.因此,我国建立重大自然灾害保险制度,要充分利用政府、市场和社会三方的力量.以政府为主导,发挥市场调控力量,使资本市场与保险市场相结合,建立我国巨灾保险制度.

四、我国巨灾保险制度

民政部有关资料表明,中国每年因自然灾害造成的直接经济损失为500亿至600亿元人民币.根据联合国的有关统计,20世纪全世界54次严重的自然灾害中,有8次发生在我国.相对于灾害造成的巨大损失,国家财政、社会捐赠等单一的救济手段显得势单力薄.这种情形不仅给公共财政带来巨大压力,也制约着灾害救济和恢复重建工作及时、顺利的进行,国际上许多国家纷纷建立以国情为基础的巨灾保险制度,以有效分散巨灾风险.

在中国保险学会2011年学术年会上发布的“2011年中国风险管理报告”显示,随着自然风险呈上升趋势,中国自然灾害保险渗透率却依然处于低位.人保财险在报告中表示,2010年国内重大自然灾害和极端天气事件频发,因灾死亡失踪7844人,直接经济损失5339.9亿元,是近20年来仅次于2008年的第二重灾年份.2010年全球共发生960起自然灾害,远超过去10年平均水平,是自1980年以来灾害发生次数第二多的年份,仅次于2007年.2010年共有约29.5万人死于自然灾害,直接经济损失超过1500亿美元,保险损失370亿美元,其中亚洲保险损失在全球相对较小,仅高于非洲.

损失较小意味着只能依靠政府的财政支出,保险减灾的作用远远不够.近年来,灾害保险正出现一些值得注意的趋势,在财力雄厚、经济发达的欧美国家,保险赔付往往更能充分发挥作用,分散风险、转移损失的作用往往能达到60%以上,大大减轻国家财政负担,而在发展中国家,国家财政或募捐仍不得不充当着主要写单者的角色.例如,美国2010年5月发生的严重风暴造成25亿美元损失,保险赔付17.5亿美元,承担了70%的损失；2010年9月4日发生的新西兰地震经济损失37亿美元,其中保险赔付就完成33亿美元,承担了89.19%的损失.但是,2010年1月发生在海地的地震经济损失80亿元,保险损失仅2亿元,仅发挥2.5%的财产补偿功能.我国重大自然灾害事故中,保险补偿功能很薄弱.例如,我国2008年发生的特大地震汶川地震造成了超过8000亿元的直接经济损失,8万多人遇难和失踪,保险合计赔付仅16.6亿元.同样还有2010年4月14日发生的青海玉树地震,该次地震与海地地震、智利地震、巴基斯坦水灾、俄罗斯热浪一起被联合国确定为2010年五大最大灾难之一.最终仅有智利地震获得了较高的赔付.依靠国家财政或者民间捐赠不是长久之计,尤其当自然灾害越来越多的时候.

五、我国巨灾保险制度的缺失

2008年五月四川省发生了毁灭性的7.9级大地震,约有70000人死亡,18000人失踪,另有374000人受伤,估计至少五百万人无家可归,不过这一数字世纪高达一千万,对经济损失的估计差异不同,并在很大程度上取决于如何定义经济损失,尽管公布的经济损失为1240亿美元,中国国家和发展委员会（国家发改委）发布的重建投资所需资金为1500亿美元.与经济损失数额形成鲜明对比的是,估计的保险损失（寿险及非寿险）相对较低,仅为7.5亿美元.中国四川大地震是有史以来最严重的灾难之一,但给保险公司带来的损失则不足10亿美元 我国利用保险机制进行自然灾害损失补偿的机制还比较滞后.2008年初造成直接经济损失1516.5亿元的南方冰冻雨雪灾害,仅获得保险业3%左右的赔付；直接经济损失8451亿元的汶川地震,仅获得来自保险业赔付的18.06亿元.这与发达保险市场保险赔偿占经济损失比例1/3左右形成鲜明对比.

巨灾保险和再保险缺乏.商业保险及再保险对巨灾风险承保水平跟发达国家相比还有很大差距,我国巨灾损失总额远远大于一些发达国家,但巨灾保险赔付额却远小于这些发达国家.此外,发达国家还通过再保险向国际再保险市场有效地转移巨灾风险,而我国的巨灾风险大多自留了.

巨灾保险承保能力有限.我国保险业的保险深度与密度较小,极为有限的巨灾保险承保能力使得保险往往对巨灾后的损失补偿只能是杯水车薪.

巨灾保险供给严重不足.自然灾害频发及缺乏相关的制度使得我国的巨灾保险缺口非常大.

1.巨灾保险制度缺失的原因

保险公司实力较弱.我国保险公司总体实力较弱,缺乏巨灾保险的费率厘定等技术,还不足以应对巨灾风险造成的巨额损失,高额赔付将导致保险公司破产.

保险公司自留风险过大.保险公司的自留保费比率较高,高自留风险严重制约了保险公司的承保能力.此外,绝大部分巨灾风险不能够向国外再保险公司分摊,风险积累都留在了国内.

缺乏国家对巨灾保险的支持.政府对巨灾的应对手段也总是强调财政救助,造成需求不足.

2.巨灾保险制度缺失的影响

由于我国巨灾保险的缺失,巨灾损失的补偿主要由财政支付和社会捐助,保险赔付的比例很低,专门的商业保险基本上处于起步的探索阶段,由保险公司承担的巨灾保险的赔偿仅占每年总损失的1%.鉴于这种状况和我国保险业实际承保能力与技术限制,国家对巨灾保险进行了一些政策上调整.目前,我国的商业保险公司（主要指财险公司）提供的各类险种中没有专门针对自然灾害损失设立的险种,只是在部分险种（如家财综合险、机动车辆险等）中对于由于雷击、暴风、龙卷风、暴雨、洪水、海啸、地陷、冰陷、崖崩、雹灾、泥石流、滑坡所引致的保险标的损失进行赔付,其余险种则将自然灾害引起的损失作为免赔责任,地震则被所有险种都列为免赔范围,只在少量建工险中作为附加险,且须报公司管理层审批.此外,在商业保险公司中存在着由于保险费率高且投保门槛高的问题,潜在投保人的投保积极性不高,而业务规模不大致使大数法则难以成立,保险人对巨灾保险的经营也难以投入很大的兴趣.

我国的巨灾保险目前采用的就是自愿巨灾保险方.对整个国家而言,每次大灾,都是政府充当了最后、最大的救济者.一旦遭到大的自然灾害,通常以政府无偿救助和社会捐助为主.国家不得不动用大量本来可以用于其它建设发展的资源、资金,来用于灾区的重建工作,致使和地方的财力力不从心,负担非常沉重.除此之外,我国再保险市场的发展也不尽如人意.中国商业再保险市场是世界上最小的市场之一,仅占全球市场份额的0.1%,再保险市场的承保能力十分有限,但再保险是巨灾风险管理的有效手段之一.中国再保险市场的供需失调更使得我国的巨灾保险业务举步维艰.

3.制约我国巨灾保险制度发展的因素

我国巨灾保险分担机制单一,基本上都是政府主导,民间救助与灾民自救,保险公司大多只是象征性地赔付一些保单,整个机制缺乏效率.我国巨灾保险制度大体存在以下问题：

第一,缺乏法律支持.目前我国公民保险意识普遍较弱,强制性的保险法律制度也相对薄弱,使巨灾保险在推进过程中缺乏法律支持.从国际巨灾保险的成功经验看,为了确保巨灾保险的覆盖面,包括美国、日本等一些国家和地区都采用了一定程度的法律强制性保险制度,而我国目前尚缺乏相应法规.没有详细规定巨灾保险的内容,这使得巨灾保险机制难以继续推进.

第二,缺乏明确的思路.目前,仅靠商业保险公司的巨灾保险专业技术人才,保险公司还无法对自然灾害可能造成的损失进行相对准确的衡量和把握,致使保险公司无法开发设计出种类丰富的巨灾保险产品,并且其经营实力又不足以承保巨灾风险业务.巨灾风险管理涉及多学科的专业技术知识,国家需要有一整套的机制和制度将各部门各单位的力量整合在一起,集中应对巨灾预警和巨灾保险.

第三,政府还没有建立一个应对自然巨灾的统一机构.巨灾风险管理是一项全社会的协调行动,我国目前还没有对灾害进行统一协调管理的国家级机构,国家财政部门也没有巨灾风险管理的专项基金.这种各行其是,分散管理的局面不适应日益严峻的灾害形势,影响了我国巨灾减灾工作的深入发展,不利于巨灾保险制度的最终形成和运作.

第四,没有建立巨灾风险管理的专项基金.巨灾风险基金是分散保险公司巨灾风险的有效手段,没有巨灾保险基金作为后盾,面对巨灾如此巨额的损失,保险公司不敢贸然承保巨灾风险.目前,我国还没有建立巨灾风险基金.

第五,居民保险意识薄弱.长久以来,我国居民有着强烈的储蓄意识,认为只要自己手中有钱,就不怕将来发生风险,再加上我国居民在子女教育、医疗和养老等方面沉重的负担,人们更愿意将钱储存起来以备将来不时之需,而没有养成依靠保险规避风险的意识.而且多年来,我国每次发生巨灾,都是由政府财政进行救助,这让居民对政府产生了严重的依赖心理,认为政府救灾理所当然,从而没有考虑过采用其他方式来主动规避巨灾损失.除此之外,巨灾是小概率事件,人们会抱有侥幸心理,认为灾害不会发生在自己身上,而不愿投入去为将来也许永远也不会发生的风险写单.正是由于这些心理,导致我国巨灾保险需求不足.

4.我国巨灾保险制度的构建

我国巨灾保险体系的关键在政府,政府应在巨灾保险体系中发挥重要的主导作用,主要体现在几个方面.

A、政府在立法方面的作用.纵观国内外重大自然灾害保险制度,建立和健全各项相关法律法规,是重大自然灾害保险得以良性运行的保障.如台湾有《住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法》,美国有《洪水保险改革法案》、《联邦农作物保险法案》等.因此,我国建立重大自然灾害保险制度,重大自然灾害保险法律体系建设应先行.

B、政府在税收方面的作用.对保险公司从事巨灾保险业务给予税收减免提高保险企业应对巨灾风险的资本实力和巨灾赔付水平.

C、政府在筹资方面的作用.为防范巨灾风险造成的巨额损失,应当加快建立政府主导下的巨灾风险基金机制,构筑政府应对巨灾风险的多道防线.

D、政府在风险预警方面的作用.政府应加大科技投入,完善我国巨灾风险的预警及防御体系.

E、政府在救灾方面的作用.在我国的巨灾救助体系中,政府应联合保险公司与再保险公司,共同应对损失的发生及灾后的重建工作,政府更应该是风险的最后承担者,而不是风险承担的第一主体.

我国巨灾法律制度并不完善,政府虽起着主导作用,但其领导力并不如美国政府那样强大,因此,我国政府起在着主导力量的同时,需要市场与政府相结合,弥补政府无法进行的动作.我国保险市场发展虽处在黄金阶段,但历史遗留问题使得保险深度及密度远远小于其他国家,所以,单凭市场来维护巨灾保险制度同样是不可取的,我国不能同英国一样单凭市场来导向巨灾保险的发展.我国的巨灾保险制度要以政府为主,但不能脱离市场,即政府与市场相结合,使保险市场和资本市场作为辅助手段,维护政府在巨灾保险制度中的重要作用.