我国食品安全强制责任保险制度的构建

摘 要 ：频繁发生的食品安全事故进一步拷问企业家的良心,然而食品安全法律制度的完善不仅需要完善监管制度,同时还要加强对事故受害人的保护.从以往对食品安全事故处理来看,受害人利益保护问题主要是靠政府来解决,这就使政府从一个监管者变为责任事故的承担者,不仅角色错乱而且会使受害人形成一种错误的心理依赖和路径依赖.本文分析了食品安全强制责任保险的可行性,提出构建我国的食品安全强制责任保险制度应由保险公司对受害人予以赔付,以完善我国食品安全法律制度的内容.

关 键 词 ：食品安全 责任保险 国家强制

中图分类号：F41682 文献标识码：A

一、问题的提出

2008年在全国掀起巨大风波三鹿奶粉的“三聚氰胺事件”,于2009年以石家庄中院裁定三鹿集团破产之后在司法程序上划上了终止符,但法律意义上的程序终止,并不意味着此事件的真正终结,事实上受害儿童的家庭陷入了巨额的治疗费用无人写单却又索赔无门的窘境.为解决食品安全问题,我国在2009年2月通过了《食品安全法》,第96条规定“违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任.生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”,但这也仅仅是加重了食品生产者和消费者的违法成本,并不能从根本上解决类似受害儿童索赔无门这样的问题,可以说现有的法律和制度确实对上述问题无能为力.一次次的食品安全事件给人们敲响了警钟,如果在三鹿奶粉的“三聚氰胺事件”发生时,政府还可以用法律制度不健全来为自己开脱,那么当食品安全问题再次发生之时,若政府还是束手无策,将会面临巨大的信任危机和民意压力.虽然政府在食品监管领域抱着很大的决心,但想短期内解决食品安全问题难度很大,特别是食品安全事件中受害人利益的保护问题更值得重视.因此,应通过立法来推动食品安全强制责任保险制度的建立,以完善我国食品安全该法律制度的内容.

产品责任保险始于1910年前后的英美毒品责任保险,至今已有100多年历史.早期的产品责任保险主要承保一些直接与人体健康有关的产品,其中主要的就是食品、药品和化妆品等,后来承保范围才逐渐扩大到各种其他产品.随着20世纪70年代美国确定了严格责任保险,西欧国家、日本、韩国、新加坡、澳大利亚、新西兰、中国台湾等国家和地区等国的产品责任保险业务速度增长.目前,世界各国专门针对食品安全责任的保险很少,更多的是将食品安全责任保险纳入到产品责任保险之中.

在理论研究方面,虽然国外很多国家和地区的产品责任保险制度已经十分完善,但是在单纯的食品责任保险领域研究和现行制度非常少.以美国和台湾地区为例,美国的产品责任保险很发达,其理论研究多围绕产品责任保险展开,但是缺少对于食品安全责任保险的详细论述.由于美国对于缺陷产品实施惩罚性赔偿,在一定程度上吓阻了违法行为的发生.我国台湾地区在2008年6月份修订了“食品卫生管理法”,其中第 21 条规定一定种类、规模之食品业者,应投保产品责任保险,这凸显了食品安全责任保险的重要性,但却把食品责任保险纳入到产品责任保险范畴.中国的产品责任保险始于1980年,当时主要是为了满足出口的需要,针对外贸出口产品设立,食品行业也有成功利用该保险规避风险的案例,但比起外国成熟市场还有非常大的差距.尽管我国食品安全责任险有了国内保险业务,但是在制度设计上还存在问题.

二、责任保险制度建立的法理基础

自亚里士多德以来,人们一直认为法律制度的功能是为了矫正正义,即纠正违法行为.侵权行为法主要关注的是受害人恢复到侵权行为发生以前的状态,在这种理念前提下侵权行为和保险制度没有任何联系,法院在处理产品侵权行为时,只需依法判决侵权行为了赔偿受害人损失即可实现正义.但是,随着社会经济的发展,传统侵权法的局限性逐渐暴露出来.由于过于简单地追求矫正正义,而忽视了要达到正义所需具备的其他因素,使其无法实现实质社会正义.依法赔偿的结果往往是企业付出巨大成本甚至破产的代价,受害者却仍得不到应有赔偿.正如波斯纳所认为的,“如果赔偿是过失制度的唯一目的,那它就是一种贫困的制度,因为它不但成本很高而且很不完善”［1］.

如果要走出困境就不能将产品侵权损害赔偿看作是单纯的私人纠纷,而应将其视作一个社会问题.因为现实已经表明侵权法所提倡的矫正正义只能实现形式上的公平和正义,并不能实现实质意义上的公平与正义.罗尔斯所提出的分配正义观的理念,恰恰可以弥补解决传统侵权领域矫正正义观的不足.作为建立“损失承担社会化”的责任保险制度的法理基础［2］.在分配正义的理念下,责任负担分配的正当理由,不是基于矫正正义的过错,而是加害人和受害人分散损失能力的比较［3］.在责任保险制度中,受害人的损失由具有赔偿能力的保险公司进行赔付,从而为受害人实际获得赔偿提供了充分的保障,使该制度成为应付风险社会中无处不在的风险的保障工具,这一制度的利用社会化的机制,实现了财富的较为公平的分配,很好的体现了分配正义.我国台湾的学者对于责任保险制度必要性是这样认为的,“今日法律之趋势,皆认为未能由责任保险补偿过失行为之后果,本身即构成在经济上不负责任之行为［4］.

三、食品安全强制责任保险的路径选择

食品安全强制责任保险主要牵涉到被保险人食品经营者和保险人保险公司.

首先,从被保险人食品经营者的角度来看,由于我国目前从事食品经营者从数量上来说多为资金有限,规模不大,销售额不高,产品销售区域也有限的小企业,而且企业的利润有限,且稳定性很差,投保产品责任保险无疑会增加其经营成本,就其个体利益来做短期考量又似乎看不出任何好处.因此,小企业往往会认为其投保是在为大企业写单,如果采取自愿投保的方式,其投保的积极性肯定不高.

其次,从食品安全事件的特殊性来看,食品行业往往是小事故发生的概率很高,大事故发生的概率很低.对小企业来说,大部分受害者在发生小事故的情况下,由于出于诉讼成本的考量,往往会选择自认倒霉,即使是小部分受害者向企业提出索赔请求,企业凭借个体力量在付出极小成本的情况下往往就可以解决；在发生大事故的情形下（受生产规模和销售范围所限小企业发生大事故的可能性肯定低于大企业）,发生了大事故产生的赔偿责任会远大于其企业的资产和个人资产,在此种情况下损害赔偿责任已经不能为其规避风险提供足够的激励.所以,如果潜在加害人的资产小于他们所引发的损失,出于对风险的厌恶,潜在的加害人会理性的排斥对保险的购写,这是责任保险产生强制性的原因之一［5］.

第三,从保险公司的角度来说,一般的商业保险皆以盈利为目的,责任保险却不是以营利为目的的,而是出于对公共利益的保护以达到社会公平正义的目的,按国际通行做法保险费率的设定应遵循不盈不亏的原则.保险公司作为商业个体在市场经营中当然追求的是利益最大化,而责任保险并不能给其带来收益,反而会承担一定风险.因此,从其角度来考虑也有将食品安全责任保险强制化的必要.根据我国《保险法》的规定,强制保险由法律、行政法规规定.所以,如果要实行食品安全强制责任保险,需要由相关法律或行政法规规定.为实现保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全这一公共政策,需要在法律或行政立法层面确立食品安全强制责任保险制度.

四、食品安全强制责任保险的内容

（一）食品安全强制责任保险中投保人范围

从食品安全法的规定来看,在食品生产、加工、流通、消费等各个环节,从事食品生产经营的民事主体很多,而且小企业占绝大多数,如果要求所有的相关经营主体都投保,目前来说在实践中很难实现.比较好的解决办法是不要“一刀切”而是采取循序渐进的办法,先行规定达到一定规模的大中型企业必须投保食品安全强制责任保险进行试点.

首先,这些企业的规模大,影响力大,与小企业相比处理各种食品安全事故的成本更高（除了损失经济利益外,不能及时处理事故还可能造成商誉受损品牌价值受到影响）.因此,它们更愿意投保,强制责任保险从这些企业开始推广遇到的阻力会小很多.

其次,由于食品安全强制责任险在我国属于新型险种,国外的参照也很少,如何进行风险控制和事故理赔都没有很多的经验可以借鉴.因此,选择数量少且发生大事故概率高的大中型食品企业,往往能有助于保险公司能集中力量在短期内形成了一套比较完善的风险控制和理赔制度和体系.

第三,大中型企业的影响力大,这些企业的行为通常具有较强的示范效果.倘若食品安全责任险在试点企业取得显着成效,必能赢得公众信任,为今后其全面覆盖作出良好铺垫.最后,纵观这几年我国出现的影响力巨大的食品安全事件,更多的与大型食品企业有关,这些事件不仅给无数消费者带来巨大伤害,事故企业也是以元气大伤或破产收场.更糟糕的是引发了全民对食品行业的信任危机,以及由于赔偿和监管不力带来的政府信任危机.因此,以大中型企业为切入口,能有助于快速有效的重塑消费者对行业和政府的信心.具体认定大中型企业的规模必须考虑到企业的注册资本、销售额,生产或销售食品的数量、市场所覆盖的范围等诸多因素予以界定.

（二）保险责任范围

从保险原理来看,从经营效益考虑和风险控制考虑,保险公司多把投保人的故意、重大过失和违法行为排除在保险责任范围之外的,这样可以防止道德危险的发生.目前,我国设立的食品安全责任险也确实将投保人的故意和违法行为排除在保险责任之外.毫无疑问,将被保险人的故意、重大过失和违法行为排除在保险范围之外对保险公司有利,能够有效的控制风险.但强制责任保险不仅仅是分担责任人的风险,其主要的功能在于对事故中受害人的积极保护,从而实现社会的分配正义.中国尚处于社会转型期,传统道德影响力日渐式微,体现在商业领域表现为“货真价实,童叟无欺”等经商价值观以少人尊奉；与此同时,外部法律制度和监管体系尚不完善,中国的市场充斥着谎言、欺诈、知检测贩检测.

在这样的社会现实面前,如果将被保险人故意、重大过失和违法行为设置为保险人的免责条款,则未来爆发的大量食品安全事件,受害者的利益还是难以得到保障,食品安全强制责任险的保护受害人的终极价值的目的将在很大程度上难以实现.当然,如果将投保人的故意、重大过失和违法行为纳入保险责任范围,则保险人的风险会显著增大,但是考虑到责任保险尤其是强制责任保险的实质本身就是经由保险公司将社会财富和社会资源分配向弱者倾斜,使弱者在残酷的在面临危机时有所依靠.因此,其承担一定风险也是其分所当为.此外,保险公司面对风险并非无能为力,其可以通过设定赔偿限额和向被保险企业行使追偿权等手段来挽回自己的损失降低风险.

当然,责任保险所引发的道德危险也是不能回避的.在保险产品的创新过程中,责任保险和犯罪保险成为道德危险的高发领域,它常使人陷入道德困境［6］.在责任保险领域产生道德危险的主要原因在于保险人在被侵权者提供经济补偿的同时,也使被保险的侵权行为人从经济赔偿责任中解脱出来.如果将被保险人的故意和违法行为也纳入保险赔偿范围,被保险人势将更加无所顾忌,引发道德危险的可能性也大幅提高.对此不能因噎废食,最大可能的保护受害人的利益始终是食品安全强制责任保险的终极价值.至于道德风险,保险公司可以通过加大对被保险人的安全监督、灵活调整保险收费率、设立投保企业安全信用级别公示制度等方法来避免,而国家相关部门也应抓紧完善监管和处罚机制,从外部对企业以强有力的威慑.所以,根据强制保险制度设立的特殊意义,保险公司所承担的赔偿责任应当局限于直接的人身损害,即包括受害者的死亡赔偿、伤残补偿、医疗补偿等.如果将财产损害和间接损害等所有损失都纳入保险人的承保责任,将违背强制保险为受害人提供基本保障而非全部保障的基本原则［7］不利于保险的推广和全面覆盖.

（三）食品安全强制责任险的权利义务划分

虽然食品安全强制责任险为国家立法强制实行的保险,但是并不因其由法律强制保障实施,就一定会得到各方的认可很快得到推广.由于强制责任保险的制度设计目的更多是为可能的受害者怎么写作,所以对保险双方都有那么点勉为其难.“法不强人所难”是基本的法治原则之一,“法律不能要求不能实现的事情.等一旦出现了不切实际的要求,只有两种后果在前面等待：强迫公民去实现他们不可能实现的事情；或者对于公民由于不能实现这一要求而产生的违法行为保持沉默,无论出现那一种情况,都不会再有法治了”［8］.所以,为了避免富勒所说的两种后果的出现,就要合理确定保险人和被保险人的权利义务,尽可能的使双方都能接受,不那么勉为其难就显得尤为重要.

首先,保险人对被保险人的故意、过失、违法行为不能免责.与此相对的就应该赋予保险人对被保险人的监督权以控制风险.监督权可以体现在以下几个方面：一是保险人在投保企业设立专门的监督员,定期与不定期的检查食品质量,在发现安全隐患之时有权利要求企业整改,企业应当予以配合.二是保险人可以根据被保险人事故发生频率和损失大小灵活调整收费标准.三是保险公司可以建立“投保企业安全信用级别”,依据合理标准将企业的食品安全现状分级对外公示,这样既能让消费者及时了解食品企业的安全情况,又能使食品企业重视食品安全管理,防范道德风险.

其次,应当赋予受害第三人直接赔偿请求权.“受害第三人”直接请求权,是指在发生食品药品安全事故致人损害,而被保险人应当承担赔偿责任时,食品药品事故的受害者可以直接向保险人请求支付保险金额限度内的损害赔偿额［9］.关于直接请求权的性质,有学者认为直接请求权的目的也是填补第三人的损失,就是损害赔偿请求权［10］；也有学者认为直接请求权兼具保险金和损害赔偿请求权双重性质,并以损害赔偿请求权为主.笔者以为无论是根据侵权法的责任自负原则还是合同法的责任相对性原则,第三人请求权都不可能是损害赔偿请求权,而只能是基于责任保险所体现的分配正义下的保险金请求权.以前在美国除了少数情形外,第三人是没有权利直接起诉侵权人的保险人的［11］,我国的法律对于此点的规定比较模糊.《保险法》第50条第一款规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害,可以依照法律的规定或者合同的约定,直接向该第三者赔偿保险金”.也就是说法律只是规定了保险人向受害第三人直接支付,而并没有明确受害第三人是否有向保险人直接请求支付保险金的权利.在保险实务中,事故发生后,受害者一般会被要求先向食品经营企业索赔,例如在我国的机动车第三者强制责任险中,一般情况下被保险人要先向受害人赔偿,之后保险公司再行侵权人赔付.但是,如果受害第三人如果没有直接请求权将会严重影响该保险的效用.第一,如果被保险人本身怠于行使保险金赔偿请求权而其自己又无力赔偿的话就会影响到受害人的利益.第二,如果被保险人在获得赔偿后,有可能恶意的将赔偿金据为公司所有,甚至私人所有,再以破产来逃避赔偿责任,同样使受害人的利益得不到保障.第三,食品安全强制责任保险设置的根本目的在于及时有效的保护受害人的利益,赋予受害第三人直接请求权,而免去被保险人这一中间环节,能最迅速有效的保护受害人的利益.

（四）保险赔偿

1.赔偿限额.由于食品安全事故可能造成成千上万的消费者受害,所以可能造成的事故损害赔偿责任是极其巨大的.在这种情况下,保险公司作为风险中性者一般不会会愿意冒险承保,即使在强制承保的情况下,法律也不应该将如此巨大的风险强加在保险公司的头上.此外,如果要求保险公司承报此种无限额的保险,保险公司必将会收取巨额的保费,又会影响到被保险人的投保积极性.因此,承保人设定固定限额.当然这种限额是双方磋商而定的,限额越高,保费自然越高.

2.保险费率.一般的商业保险自然是以营利为目的,而强制责任保险却主要是出于对公共利益保护和社会正义实现的目的来考虑的,保险费率的设定原则应遵循不盈不亏的原则,这也是大多数国家的强制责任保险设立的通行规则.强制责任保险虽然有其特殊性,但是既然是按照商业模式操作,当然应当按照保险经营的理论与原则来确定保险费率.正常情况下,保险费率的高低,取决于保险人所担风险的大小［12］.参照国内外产品责任险的费率厘定标准,再结合食品安全强制责任险的特性,应从下面几个因素考虑来厘定费率.一是经营的产品性质和可能对人体造成危害的风险大小.食品行业在我国是比较成熟的行业,产品复杂多样,发生事故的风险也不一样.二是产品销售量及销售额.产品销售量大,销售额高则保险人承担的风险必然大,费率自然要高.三是产品销售的地区范围.产品销售范围越广,风险自然越大.四是产品制造者的技术水平和质量管理水平.五是投保产品的过往事故率及赔偿金额.六是赔偿限额的高低.在保险实务中,保险公司在确立费率前,应当对投保人进行风险评估,厘定费率,当然费率并非一成不变,在保险期间,保险公司在对投保人进行监督时可以依据各项因素的变化灵活调整费率.如果投保人认为自己的各项指标有所变化或完善也可以向保险公司申请调低费率,这样通过费率的灵活调整可以促使被保险人更加重视食品安全.

五、结语

食品安全责任保险本应是市场行为,但是市场的缺陷需要国家的干预.强制责任保险体现了行政干预的特色,其行政化的一面可以保证其迅速得以推广实施,以迅速有效地解决我国食品安全事故中的受害者利益保护难题,以完善我国的食品安全法律制度.