城乡居民社会养老保险制度运行过程中存在的问题

摘 要 ：随着城乡居民收入及物价水平不断攀升,城乡居保制度设计及运行中的若干重要关键变量,笔者试从当地开展城乡居保工作的实践入手,剖析城乡居保制度实施过程中迄待解决的问题,以期推动城乡居保制度的可持续发展.

关 键 词 ：养老保险,制度,问题,对策今年是全面实施城乡居保制度五周年,经过五年的有效运行,城乡居保工作取得了瞩目成绩.但我们也应清楚看到,随着城乡居保工作的深入开展,在通胀水平高企、居民收入增长及企业职工养老保险待遇（以下简称为企保）连续十连增的背景下,城乡居保制度本身存在的缺陷逐渐显露,引起社会的广泛关注.本文以全国新农保首批试点县―江苏射阳为例,从缴费档次、待遇水平、基金监管增值、制度间转接等几个方面剖析城乡居保制度实施过程中呈现出来的制度设计缺陷,并提出建立健全城乡居保制度的系列机制,以期推动城乡居保制度的可持续发展.

一、存在的主要问题及原因

1、缴费档次普遍较低.射阳依据地处东部沿海,城乡居民收入较高的县情实际,按照江苏省政府关于建立城乡居保制度的实施意见,在100-500元五个缴费档次基础上,增设了600-1200元、1800元、2400元、3000元十五个缴费档次.但从实施情况看,大多数参保人选择了较低的缴费档次.据统计,2010、2011年、2012年、2013年我县城乡居保人均缴费分别为100元、200元、300元和300元.

参保人之所以选择较低的缴费档次,主要在于缴费激励机制没有吸引力.现行的定额缴费档次,便于参保人理解接受,但总的来看,缴费标准偏低,且缺乏弹性,对应的养老金水平不能满足基本生活需要.射阳针对不同缴费档次设置30-50元的财政补贴,一定程度上体现了对高标准缴费的激励,但激励作用非常有限.例如选择按每年100元最低档次缴费,政府补贴30元,补贴率为30%；而按每年1800元最高档次缴费,政府补贴50元,补贴率仅为2.8%.由此可见,目前较低的个人缴费档次符合理性经济人检测设,能够实现个人缴费与财政缴费补贴配比的最大化.而较低的缴费水平,也意味着未来较低的养老金水平.

维护参保人长缴多缴意愿还应提高养老金待遇的预期收益.射阳对于连续缴费超过15年的城乡居民,从第16年起,每超1年,基础养老金可加发1%,以今年为例,每超1年,基础养老金也就月增发8元.而且个人账户养老金的计发系数并没有因长期缴费而调整,也制约了参保人长缴多缴的意愿.

2、养老金待遇水平较低.2011年、2012年和2013年,射阳城乡居保人均月领养老金为84元、105元和118元,如以参保人选择每年500元档次缴费,政府补贴按照35元计算,检测定利率按照3.5%计算,缴费年满15年后,个人账户养老金总金额为8053元,达到领取待遇年龄后,能够领取个人账户养老金部分为8053/139等于58元,加上90元的基础养老金,参保人每月能够领取的养老金总额为148元.而目前射阳职工基本养老保险月平均养老金约为1500元,两者相差10倍.

从通货膨胀速度和物价水平等情况来看,100多元钱不能从根本上保障居民的基本养老需求.若按照存款利率长期计息,更加无法保证个人账户资金的保值增值,参保人从自己的个人账户中得到的养老金也是屈指可数.

虽然射阳城乡居保基础养老金连续四年上调,由每人每月60元调整至90元,而个人缴费的账户养老金调整机制却未建立.同期企保养老金待遇已连续10年上调,由此造成了当前养老保险制度下的尴尬.

3、社保基金监管增值不能有效达到目的.基金的监管和增值是实现城乡居保制度健康、可持续发展的关键.按照现行政策,对于集中起来的城乡居保资金,全部由财政专户封闭管理,财政专户内的社会保障基金未经经办机构提出用款、购写国债或转存定期存款申请一律不得随意动用.由此带来的社保基金“隐形风险”和“隐形缩水”,不仅引起普通民众的关注,政府部门的监管者同样深感忧心.

城乡居保基金由地方政府部门的财政专户封闭管理,当资金的管理主体和投资主体一致时,难免会出现挪用或变相挪用的冲动,以期获取高额的投资利润回报.基金增值途径主要是购写国债和转存定期两种方式.这样产生的收益虽然稳定性很强,但抗衡风险的能力并不强,尤其在消费指数持续上升的情况下,城乡居保基金不具备规避利率风险和通货膨胀风险的能力,也就加大了保险基金收不抵支的风险.

养老保险制度转换衔接机制尚未形成.随着城市化进程的推进,城乡居民的流动日益频繁,经济收入较好的城乡居民参加企保,下岗职工和返乡农民工参加城乡居保等势所难免.然而经办机构、缴费公式、资金来源、缴费主体、缴费水平等方面存在的明显差异,各项养老保险制度转换衔接还缺乏制度支撑和经办细则.制度设计各自为政,沟通不够,统筹不够,造成待遇差距越来越大.

二、改革完善城乡居保制度的对策措施

1、建立健全城乡居保缴费调整和激励机制.有效的个人缴费标准,必须同时满足两个条件,一是参保人能承受,二是对应的养老金水平能满足需要.从长远发展看,城乡居保应以当地城乡居民上一年人均纯收入的一定比例设定若干缴费档次,供参保人自由选择.如以8%为核心基准,设立2%、4%、8%、12%、14%等若干缴费档次.比例缴费制有利于体现能力负担原则,也有利于建立缴费与收入的联动增长机制,有利于制度的可持续发展.

同时应调整财政缴费补贴的梯度设计,加大对多缴多得的倾斜力度,鼓励引导参保人在经济条件允许前提下选择较高档次长期缴费.可以采取“倒金字塔“形梯度,财政补贴力度和缴费档次线性正相关,缴费档次越高,政府补贴力度越大.按照城乡居保政策规定,财政缴费补贴计入个人账户,财政缴费补贴相当于做大个人账户,增加了个人效率性养老金.

2、建立健全养老金待遇的长效调整机制.综合城乡居保制度实施目标,经济发展水平、财政承受能力等因素,我们认为应将基础养老金与居民人均纯收入挂钩, 通过建立上级财政补助资金动态投入机制,使基础养老金水平随着农村经济发展、农民收入的提高而提高.

个人账户养老金部分,虽然国家提出地方政府可以根据物价水平上涨适时调整,但对调整的办法并没有明确.应明确对各级政府的约束力,以企保待遇调整机制为参考,建立根据不同缴费档次予以待遇调整的长效机制,如此既可以在一定程度上克服通货膨胀因素的影响,实现老有所养、老有所依, 又能极大的增强城乡居保制度的吸引力.

3、建立健全稳定的基金保值增值机制.为确保城乡居保基金安全和增值,应明确基金管理的责任主体,财政部门主要起基金监督的作用,允许经办机构在符合政策规定的商业银行内选择保值银行,在与财政部门取得一致意见后,提出转存申请,由财政部门按规定程序转存定期存款.

受县级人才、信息、投资能力等多方面的限制,也可以考虑将基金全部或部分上缴,由省级部门负责保值增值并承担责任.同时建立相应的城乡居保基金监管机构,制定城乡居保基金限制性投资政策,确保城乡居保制度的健康持续发展.

4、建立健全养老保险制度转换衔接机制.虽然国家层面已经出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,但个人认为这一政策没有真正维护城乡居保制度向企保制度转移人员的利益,个人认为城乡居保与企保制度公平衔接关键就是缴费年限互认和统筹账户转接.参保人员由职工保险转入城乡居保,其参加职工保险的缴费年限,应合并累加计算为城乡居保的缴费年限,由于统筹账户的12%也为参保人个人缴纳,因此应将个人账户全额及统筹账户中12%的存储额随同转移；参保人由城乡居保转入职工保险,其正常参保年限可视同为职工保险参保年限并按年补差（补缴企保缴费基数,比例按历年缴费标准确定）.转移时将个人账户储存额全部转入职工保险,抵算应缴的职工养老保险费.

可以说,任何新生事物都是在不断实践中得以完善和成熟,随着筹资水平、待遇水平、监管增值能力和管理怎么写作能力等方面的不断增强,城乡居保制度将进一步丰富更加可靠的社会保障制度体系的内涵.