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摘 要 受益于国家惠农政策,我国的政策性农业保险在近七年的时间内得到了爆发式的增长,参与业务经营的公司已超过二十家.同时,由于我国政策性农业保险工作的复杂性,在涉及准备金提取与使用的财政政策方面,仍需要不断完善.本文主要针对现行的农业保险准备金的财政政策,结合我国现阶段农业保险的实际情况,分析了现行政策的不足,同时提出了完善政策的一些建议.

关 键 词 政策性

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农业保险 巨灾准备金 财政制度 研究与建议

中图分类号:F840.65 文献标识码:A

距离2005年在上海、浙江、吉林等地相继开展政策性农业保险试点到现在,政策性农业保险已经在我国保险行业经历了8年左右的探索阶段.与当初的设想相比,我国政策性农险在经历了一系列配套的法规出台、费率调整、经营规范、风险管控经验积累和不断改进的同时,仍然存在着诸多不够完善的地方,比如费率厘定的合理性、两核的双背离性、风险分散方式的单一性等等,特别地,在农业风险准备金制度方面,存在着一些不够规范的地方,随着政策性农险业务范围和数量的不断扩张,而逐渐显示出其所引发的种种问题和隐患.

本文从现有制度存在的问题出发,以协调政策性农业保险涉及的多方利益为原则,结合我国现阶段保险行业的实际情况,分析可以改进和完善的地方,提出相关政策建议,并指出了可进一步研究的方向.

一、现有准备金制度分析

(一)存在的问题.

我国对于政策性农业保险准备金计提的规范不够完整.除了在2008年财政部金融司下发的《 财政种植业保险保费补贴管理办法》(下文中简称<办法>)、2009 年财政部与国家税务总局联合下发的《关于保险公司提取农业巨灾风险准备金企业所得税税前扣除问题的通知》(下文中简称<通知>)以及2011年保监会下发的《保险公司偿付能力报告编报规则——问题解答第12号:变额年金、农业保险、季度报告预测信息》(下文中简称<规则>)中,涉及了关于巨灾风险准备金计提释放和财务处理的大致操作规范,并未对其他如未到期责任准备金做出特别规定,这对于风险规模和特征都较为特殊的农业保险来说,又是十分必要的;同时,在这些仅有的政策当中,对巨灾准备金计提释放的具体操作方式规范的亦不够清晰,且与财政部会计司下发的新会计准则中不允许计提未发生巨灾准备金的要求有所不符.

另外,对于巨灾准备的报表列示处理也未给出明确规定.其实在2009年的《通知》和2011年的《规则》中,已经通过解释其预期负债的本质和偿付能力资本(权益)的形式,对其会计报表处理做出暗示,但终究并为给出实务操作中的具体规则,导致各公司根据不同的理解进行了几年各异的列示方式:如,安信农业由于具有跨年农险业务,便将其列入“未到期责任准备金”;其他各涉农公司,基本会单独开设权益类账户“巨灾风险准备金”,其中阳光农业又分别开设了“大灾风险准备金”和“巨灾风险准备金”两个权益类账户.

其次,农业巨灾风险准备金应该从哪个层面进行提取和释放,也未给出明确规定.当一家涉农财产险公司在多个不同地区开展种植险业务,试图在空间上分散风险的同时,由于不同地区“丰歉”状况往往不相关,当各个业务地区的巨灾准备金在总公司层面汇总,而又在某个地区业务恶化时得以释放,就此便引发了地方财政的变相转移支付问题.而就考核业务质量以及利润指标来说,在业务涉及地区层面提取和释放才比较合理(如安华农业),这样也避免了转移支付,但也失去了使风险在空间上分散的机会. 财政、地方财政、公司财务管理之间的矛盾没能在某种制度中得以制衡.

再次,从政策性农险的“准共同用品”特性和政府主导经营的角度考虑,政府和公司职能定位在相关规范中没有得到明确体现.而得以体现的途径,便是通过规范巨灾准备金的计提规则与具体指标,使得政府达到控制 农险公司对财政支持利用的目的—而现有规定中并没有给出这样一套统一严格的标准.2009年的《通知》仅给出了“不超过补贴种植业险种当年保费收入25%”和“以丰补歉”这两个大的指导性原则,而农险所涉及的各方,均在关注各自的利益—投资人希望通过操纵准备金控制利润规模以防止过高农险利润率,导致向国家相关部门发出需要降低费率的信号;地方政府则希望控制利润以减少地方财政流入公司可分配利润;而公司管理层则更希望尽量提高利润率,因而导致了公司背离现有规范本身引导财政支出专款专用的初衷,使得在实务中无法达到配合政府优化社会福利、保护农民利益和维持财政稳定的合作共赢之目的.

(二)可能带来的不利影响和结果.

不完整的准备金制度容易导致各公司无章可循地散乱操作,从总体上看,巨灾准备金的提取规则时常变动,可能会直接导致准备金不足,由于公司对政府最后的灾害救济具有依赖性,间接使得公司不具备谨慎提取准备金的动机,在调整提取规则时容易根据自身愿景进行操作,从而引发道德风险,久而久之也会发生“劣币驱逐良币”的现象,造成市场的整体混乱和风险管控的恶化;另外,由于计提方法不当,容易导致重复提取和释放操作——这些都会反过来影响政府预算的稳健性——从宏观经济角度分析,政府的过渡财政支出也会对商业保险产生挤出效应,不利于农业保险的创新与发展.

如果将上节提到的隐患一一细化来看,也会进一步导致诸多问题.首先,对于未到期准备金提取规范的缺位,当承保不存在跨年问题的农险业务时,即便每月末的未到期不会对年末利润产生影响,但当公司按照通常财产险的提取方法,采用直线法评估未到期准备金,考虑到农业灾害“头轻脚重”的特点,便会导致前几个月已赚的高估、赔付率的低估和IBNR的高估(赔付率法评估下),反之后几个月已赚的低估、赔付率的高估和IBNR的低估,从而影响精算评估的稳定性和准确性,也不利于公司进行业务考核和相关决策的制定;同时,对于准备金投资方式决策的影响也会受到一定程度的影响,严重情况时还可能带来流动性风险从而影响到公司的偿付能力评估. 对于承保险种涉及跨年情况的公司,在年末提取未到期准备金时,会由于采用直线法而造成准备金不足,进一步影响前后两年的年末利润确认,同样会对赔付率、IBNR等精算评估量的评估产生影响;另一方面,若通过考察会计年度口径的综合赔付率和利润率,作为判断“丰歉”的标准,则会受到:(1)前后年度农险保费规模波动的影响(会计年口径赔付率为前后保单年口径赔付率的保费加权平均值);(2)年末未到期准备金评估方法(风险分布)的影响.容易造成利润标准的误评估以及巨灾准备的误提,轻者在前后两年进行重复提取和释放的无谓操作,重者由于误判误提导致巨灾准备不足,甚至更多财政补贴的低效投入.

对于报表列示问题,若一律计入未到期负债,则巨灾准备便会在来年随未到期准备一起转回并确认为已赚保费,这样一来就失去了巨灾准备的本来作用——“以丰补歉”,这显然是不够合理的;另外,对于同性质业务,在不同公司计入报表的不同账户下,也会对监管和审查工作产生不利影响.

关于释放和提取层面的设定,由于涉及的各业务地区地方财政也对保费进行了一定程度的补贴(除 财政补贴以外),在注入和调用总公司层面巨灾准备金时,各“地方”财政部门不希望当地的财政支出在同一公司不同地区之间进行变相的转移支付,但农险风险又需要在地域上进行一定程度的分散——在不明确的规范下,按总公司层面提取巨灾准备的公司,会出现在对分公司分摊准备金时的不公平现象,同时容易促使各地区业务线滋生对总公司准备金的依赖,以及消极提取巨灾准备的道德风险;而按分公司层面提取的公司,又面临农业灾害在某一特定地区由于得不到有效的空间分散而高度聚集爆发的风险.总之,这个权衡利弊的工作由于没有明确在现行规定中,而在各个公司实务操作中便会造成各种失衡的结果.

对于提取比例与具体规则方面不明确的问题,首先会导致各公司根据自身业务风险特点和管理层愿景,对巨灾准备金计提进行了不同的“灵活处理”,如安华农业,将“丰歉”的分水岭定义在综合赔付率60%-65%,并在调整后以70%的综合赔付率为阈值,控制提取与释放的范围——这也隐含了管理层对农险业务大致预留了15%-20%的利润率水平——当然,各公司都有自行设定利润水平的动机,从而将这一规范漏洞带来的隐患暴露无遗—其他几家主要经营农险的公司,如安信农业,经过计算其2010年、2011年度的巨灾准备提取比例仅为10%和1%左右;而阳光农业相互保险公司,则实行大灾准备金制度,每个保单年按保费收入的10%提取大灾准备金,当综合赔付率超过120%时,超过部分动用大灾准备金来弥补.

二、探索条适合我国农业保险准备金制度完善的道路

(一)关于未到期准备金和巨灾风险准备金制度的探讨.

1.政府、公司与监管三者的职能定位问题.

政府在对待“准公共用品”时的强大筹资能力和强制力手段,可以通过税收、宏观调控的方式,在政策性农业保险的初始资金积累、有效需求刺激、再保险与资本补偿等主要方面起到巨大作用,也决定了政府在整个农险体系中,至少在目前来看,无可替代的主导位置,其资源的主要提供者角色也使其理应成为利益的分配和控制方.

政府与经营政策性农险的直保公司的定位关系,可以体现在农险运作模式当中.当前我国各地政策性农业保险的主要试验模式,可以归纳为五种:一是政府主导下的农业保险专业公司“大农险”经营模式,以上海安信、吉林安华、安徽国元模式为代表;二是相互保险模式,以黑龙江阳光保险模式为代表:三是政精推动的商业保险公司共保体经营模式,主要以浙江省为代表;四是政府主导下的商业保险公司分散经营模式,主要以北京为代表;五是政府委托商业保险公司 、超赔共保经营模式,主要以江苏淮安、苏州为代表.

尽管政策性农业保险近两年发展很快,但在已经建立相关保险制度的地区仍然缺乏长效机制,特别是地方政府对政策性农业保险的财政补贴缺乏保障机制, 的财政扶持手段和力度仍然是一个未知数,补贴的范围和补贴的项目还没有确定.

但从本质上看,以上各种模式又都存在一些共同特征:政府与直保公司存在一定主导推动和 经营的关系,同时,商业保险公司开展相关业务的资金会在一定程度上依托 和地方政府的财政支出,无论以保费补贴或者税费减免等形式,而在遇到超过偿付能力范围以外的赔付情况时,也要依赖政府充当最后再保人和贷款人的角色.

另一方面,从国外经验上看,政府通常会设立专门机构或承担无限风险责任,以体现在农业等巨灾保险中的发起人,和为了达到社会利益最大化而提供和运作准公共用品的主导者作用,例如,国外许多国家的巨灾保险体系中,政府都会通过设立财政支持的非盈利 机构,运作巨灾保险,并提供最后的再保险与财政救助,如新西兰的地震巨灾保险(国家地震委员会)、日本的地震巨灾保险(国家地震再保险公司)、美国的洪水巨灾保险(全国洪水保障计划机构)、法国的自然灾害保险( 信托再保险公司).在这些巨灾保险的经营过程中,商业保险公司通常只是以被授权经营的方式加入到承保理赔过程中,充当 机构的角色.而上至业务范围、费率厘定、保险条款,下至税费补贴、两核规范、基金运作、风险管控以及再保机制确立,均由非盈利机构在 财政的支持下进行,甚至对投保人的需求刺激、风险意识宣传等工作,也由这类 机构直接主导,而在这一过程中,商业保险公司则更注重做好 人的运营维护工作,代收保费、 理赔.

政府与公司的博弈中,监管方(保监会、财政部)则以中间协调者的身份出现.如何让公司能得到合理利润(主要来源于政府财政支出)刺激的同时,又不损害政府财政支出有效合理用于及时控制巨灾损失的目的如果用这种定位;是否应该顺理成章的将政府放在农业巨灾的“最后贷款人”和“最后再保人”的角色定位上,也成为了监管和规则的制定者应该明确的问题.

对于政府的职能可以阐释为,一方面通过保费补贴政策,刺激有效农业保险需求;另一方面,通过税费补贴优惠政策,以及再保险补贴政策,刺激有效农业保险供给;那么一切补贴和税费优惠政策将不再是看起来的样子,巨灾准备的计提对于商业保险公司而言,也就成了政府作为委托人对于 经营农险业务的公司进行利润刺激和约束的有效手段. 巨灾准备金到底应该记为负债还是权益?在讨论和明确了政府职能的定位问题后,这个问题就很容易理解了.在形式上,其属于权益类资本,列示于权益类账户是合理的,且不属于未来可预见的 流出;在实质上,其又属于或有负债,应当从当期保费中提取出来成为本年利润的减项,且由于没有被计为当期收益,应当在计提所得税前予以扣除;准备金用于抵御未来可能会发生的巨灾赔付,这同时也是政府委托商业保险公司经营农业保险防范和降低巨灾损失的主要目的之一,同时反映了其负债本质,也给免除所得税政策提供了合理依据,而这种“负债实质”和“权益形式”相背离的模式,也正体现了政府作为农险引导者,通过这种税收补贴方式对直保公司行为进行了规范和激励.

同时,政府对于其他保险税费的优惠,则可以认为是财政税收在一定程度上的“专款专用”—政府用税收补贴农险保费,这笔款项的主要用途就是抵御农业灾害损失,则对农险业务的经营过程中产生的其他可能支出(税费)进行减免也是无可厚非的.

总而言之,商业保险公司在经营农险业务过程中主要充当了“政府农业基金托管+承保理赔运营保障”的角色,可以认为在这一过程中接受的保费补贴和税费优惠都是作为委托人角色的政府所付出的必要成本,而作为 人的商业保险公司实际获得的主要激励还是最终的承保利润—即可以作为巨灾准备计提和释放的指标变量.

2.农业保险准备金制度所发挥的职能作用.

从以上分析不难看出,农险保险的准备金制度已不单单是一个公司简单的财务问题或者偿付能力问题,它关系到政府、公司、农民保户三方的利益风险共享和社会福利优化问题.准备金提取是否合理,如何判断怎样才算是合理,首先要从其在调节三方关系、保证利益共享和优化中所承担的职能作用角度出发分析.

从政府角度考虑,希望前一年末的财政支出(保费)剩余(-未到期-未决-费用)尽量小,即尽量将剩余保费提取

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