宁波市城乡一体化的养老保险制度探析

作者简介：占炜（1992.6-）,男,汉族,浙江省杭州市,本科,宁波大学11刑事法班.宁波大学11民商法1班.

郭婷婷（1992.4-）女,汉族,浙江绍兴,本科,宁波大学,宁波大学11民商法1班.

罗科（1992.5-）男,汉族,浙江省宁波市,本科,宁波大学,宁波大学11民商法1班.

摘 要 ：宁波市2009年已经突破了户籍制度,在宏观上已经为实现城乡居民养老保险一体化扫清了障碍.城镇居民和农村居民养老保险宏观上已经实现了制度的统一,然而,这样的统一在微观上仍然存在许多的问题,城镇居民和农村居民养老保险一体化仍有待完善.本文主要分析了宁波市养老保险制度存在的问题,问题产生的原因,解决方案以及养老保险体系前景发展探讨.

关 键 词 ：城镇居民养老保险；农村居民养老保险；城镇职工养老保险；一体化

我国在改革开放后,特别是在80年代末期,城乡一体化的观念不断深化,越来越多的人意识到城乡一体化的重要.“所谓社会养老保险一体化,就是不分企业的经济性质和职工身份,所有生产经营的企业（包括个体工商户）和劳动者,筹集养老保险金的标准一个样,劳动者的退休条件和享受退休费待遇的标准一个样.”①我国劳动者大致可以划分为三大群体：一是居住在农村事农业劳动的农民；二是居住在城镇从事工商业活动的市民；三是流动于城乡之间亦工亦农的进城务工人员.而笔者认为,无论如何探索如何解决这三大群体的养老问题,其最终的目标或者说最终的知指导思想都是实现一体化.

一、宁波市城乡一体化养老保险制度的现状及存在问题

(一)宁波市城乡一体化养老保险制度的现状

对于宁波来说,在2009年之前,养老保险制度仍然是由三部分组成,即城镇居民养老保险、农村居民养老保险、城镇职工养老保险.三部分各自在缴费待遇等各方面都有不同的规定.而根据宁波市2009年下发的《关于印发宁波市城乡居民社会养老保险实施办法的通知》,以及相应的配套制度政策等,从2010年1月开始,宁波市合并了城镇居民养老保险和农村居民养老保险,实现了城乡一体化的养老保险制度,即城乡居民养老保险,但是这样的一体化是不完全成熟的,从微观的细微的角度去分析,可以发现这样的城乡居民养老保险制度存在一定的不足.与此同时,宁波市现在的养老保险制度由两个不同的体系组成：城乡居民养疗保险体系,城镇职工养老保险.因此,宁波市的现状为城乡居民之间实现宏观的一致,微观上存在诸多问题,两个体系之间尚未实现统一,一体化仍然不成熟.

(二)宁波市城乡一体化养老保险制度存在的问题

宁波市现存养老保险制度的问题分为两个方面,第一,城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题；第二,城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一所面临的障碍.笔者将从这两个方面分别论述.

首先,城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题：

1.城乡居民养老保险覆盖率不高,人们参保积极性有待加强

据统计,至2012年底,全市参加城乡居民社会养老保险人数为1155万名,新增参保人数101万人,完成市政府考核指标的1924%.宁波市16周岁以上应参保户籍人口养老保险（障）参保率达到834%,较上年提高了44个百分点.②养老保险覆盖率仅为834%,虽然每年都有不同程度的提高,但是这样的覆盖率仍然不是很高,全国最高的地区北京达到了9718%,无论是与我们的政策目标还是与发达地区相比较,都有差距

2.政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴没有起到应有的作用

政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴,目的在于提高居民的参保积极性,减轻部分居民的缴费负担,具体的缴费与补贴情况如下：辖各区缴费标准为每年100元、300元、500元、800元、1100元、1400元、1700元、2000元共八档,各县（市）可根据当地实际确定缴费标准.参保人员按上述标准缴费后,政府给予缴费补贴.而2012年之前的补贴标准是两档,2012年有所调整：“2012年1月1日起,市辖各区按年缴费的政府缴费补贴标准具体调整为：缴费标准在100元和300元的,每人每年补贴60元；缴费标准在500元、800元和1100元的,每人每年补贴200元；缴费标准在1400元、1700元和2000元的,每人每年补贴300元；重度残疾人和低保人员按每人每年300元标准补助.”③

虽然补贴档次由原先的两档改为现在的三档,但是仍然没有很好地起到它应有的作用,政府补助差异性不明显,不能明显地体现出“多缴多得”,这也会影响人们的参保积极性,以及人们的参保档次选择.宁波市城乡养老保险参保档次主要以低档次为主,大部分农民都会选择100元这一档,如余姚市到2010年12月底,全市缴费参保人数57280人,其中选择最低缴费档次100元/年的人数为52420人,占92%.笔者认为政府补贴层次不明显,没有体现出很大的优惠性质,农民会觉得如果选择高档次会不划算,是居民选择低层次缴费的原因之一.而这样的覆盖率仅仅具有表面的成绩效应,而体现不出真正的实际效果,因为选择低档次的缴费,意味着只能享受低档次的待遇,所以这样的养老保险不能很好地解决人们尤其是农民的养老问题.

除此之外,养老保险缴费政府补助还存在另一个问题,就是政府补贴单纯地按照“多缴多补”的原则,这样有可能会增加更多的不平等.因为低收入的参保者受到自身经济水平的限制,只能选择低档次的养老保险缴费标准,获得较低的政府补贴,享受低水平的养老金待遇；相反,高收入者可以通过选择高档次的缴费标准以获得较高的养老金待遇,却能获得更高的政府补贴,这样就会加剧低收入和高收入者之间的不平等.

3.养老保险待遇有待提高

城乡居民社会养老保险的月养老金待遇有两种类型：第一种是参保人员在年满60周岁以前按规定参保缴费,其按月享受的月养老金待遇由基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金等三部分组成,如市属各区被征地人员养老保障待遇水平分别提高到500元/月、550元/月和600元/月,60周岁以上被征地人员如叠加享受城乡居保基础养老金的,每月可领取待遇达到740元/月、690元月和640元/月.④第二种是城乡居民社会养老保险办法实施时已年满60周岁本市户籍城乡居民,不用缴费,经核准后可按月领取基础养老金,即140元/月这两类待遇都支付终身.基本养老金仅140元,已缴纳保险费的也仅有500-700左右的养老金待遇,虽然相对于全国或者浙江省,这数字已算较高,但是这根本解决不了居民的养老问题. 其次,城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的障碍,这些障碍主要表现为制度构建上的差异.

1.强制性不同

城镇职工养老保险制度有强制性的规定,是政府对企业的强制性要求.城乡居民养老保险制度则没有强制性的规定,是否参加保险,完全取决于居民自己的意愿,政府在其中所能起到的作用,只有引导与鼓励.

2.筹资机制不同

在资金来源方面,城镇职工基本养老保险主要由用人单位和职工个人共同缴费.而城乡居民养老保险由三方缴费,分别是居民个人缴费,政府的缴费补贴,以及集体补助.最大的不同就是第三方筹资结构,不仅仅局限于集体经济,国家还鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助.

在筹资模式方面,城镇职工基本养老保险用人单位的缴费部份纳入社会保险统筹基金,不记入个人养老保险账户,因此,如果参保人以灵活就业方式缴费的,其中60%的个人缴费要纳入社会统筹基金,只有40%记入本人的养老保险个人账户.而城乡居民养老保险没有进行统筹,不论是个人缴费、政府补贴、集体补助、还是他人资助全部记入本人的养老保险个人账户.

3.缴费标准不同

城镇职工养老保险缴费没有不同档次的选择,都适用统一的缴费标准,如宁波市全市基本养老保险用人单位的缴费比例统一由12%调整为14%（2013年5月开始）,职工个人的缴费比例不变,仍为8%.而城乡居民养老保险有档次的区别,具有一定的弹性,居民可以根据自己的需求选择不同的档次,由此产生的问题是,两种制度下领取的养老金待遇也不同.

二、宁波市城乡居民养老保险制度的完善

(一)提高养老保险覆盖率

笔者认为,未能够实现全面覆盖,主要问题在于农村地区,而导致人们参保积极性不高的原因是多方面的.若单从农民的角度分析,“养儿防老”的观念在人们的心中仍挥之不去,自认为有子女的赡养,无需再额外地交保险金,参加养老保险.在我们所做的调查中发现,在农村户口的被调查者中,将近30%都选择依靠子女的赡养,而非依靠养老保险.其次,一部分农民认为养老保险的待遇较低,完全不能满足老人的养老需求,或者说根本就不会在乎这点养老金,所以缴纳保险费显得没有必要.除此之外,人们对政策不信任.由于长期受自身价值观的影响,人们往往注重的是眼前的利益,而对于将来,十几年甚至是几十年之后的收益显得并不关心或者没有信心.例如现在交保险金需交足15年,15年对于人们来说这是一个很长的时间,15年之后的货币是否会贬值从而满足不了生活需求,政策是否会调整从而拿不到养老金,更或者没有交足15年就发生意外或者死亡等,而15年内所缴纳的金额并不是一笔小数目,首先支付这笔钱可能有困难,其次投资越大,风险就越大,面对这么多的不确定因素,参加养老保险就涉入了更多的考虑,这些原因都限制了人们的参保积极性.

提高覆盖率,可想而知无法依靠人们的自觉,只能依靠政府的努力.首先从形式上,政府可以加强宣传,采取多种有效措施,向广大居民积极宣传城乡居民养老保险的实惠与好处.其次从内容上,首先建议政府应加大财政投入,增加对农民缴费补贴,激发农民参保热情.再次,笔者建议加强立法.虽然社会保险法已出台实施,但是关于社会养老保险,只有地方政策性规定或章程,没有统一的立法,缺乏了同一性和强制性,这必定会影响养老保险制度的建设,因此完善立法,提高执法者的素质水平将是该制度建设过程中的必然选择.

(二)调整养老保险费的政府补贴

对于政府这样的补贴方式,应当做一些调整：首先正如上文所述,加大政府投入,全面提高缴费补贴,调动积极性.其次,补贴的档次不仅仅只是三档,可以考虑与养老保险金缴纳档次一样,即8档,每一档都有相对应的补贴额,从100到2000每一档的补贴额都不同.补贴额应当根据每一档缴费的情况,按比率补贴,且从低到高,这个比率不断减小,这样的补贴形式才会体现出相对公平合理,也更有助于完善养老参保结构层次.此外,笔者认为,政府的缴费补贴还应当有地域的差异,不仅仅体现在城市和农村,也包括不同经济水平的地区.根据这些因素,权衡整个宁波市,做系统的比较,据此制定合理恰当的补贴额,而单纯的“一刀切”处理模式显然是有待商榷的.

(三)改善养老待遇

改善养老待遇,政府所能做的,就是尽量地提高养老待遇,或者尽力让居民选择高档次或者适合自己档次的养老保险.加大政府的养老金投入是必然的,并且,笔者认为,政府的补贴形式不应仅仅局限在保险金缴纳层面,在待遇层面,养老金发放过程中,也应当给予适当的补贴,这种补贴不仅仅表现在加大养老金的数额,此举与增加养老金无异,更重要的是,可以从其他方面给予补贴,或者以其他的待遇形式代替一部分的养老金.例如从实物上,粮食等生活资料给予补助,此种生活资料,通过政府统一购写,相信会有一定程度的优惠,如此即可以提高居民的养老待遇,也可以在一定程度上缓解政府的压力；或者通过发放券的方式.

然而,政府的财政承受能力是有限的,不能无止境的加大财政投入,并且,按照现在的养老金运营模式,预计到2021年将出现收不抵支的情况,赤字现象严重.“空账运行”似乎成为了一个共同的问题,不仅仅在宁波,在全国范围内都会出现这样的问题,而面对这一问题,有两种措施,即提高养老保险金额的缴费比例和延长职工退休年龄.尤其是延长退休年龄,已成为了一个必然的趋势.现阶段男性法定退休年龄为60周岁,女性55周岁.根据有关负责人的介绍以及根据实际综合考虑,就宁波市而言,延长退休年龄应当从女性工作者着手,因为女性退休年龄为55周岁,比男性早5年,而宁波市男性的平均寿命在77岁左右,女性则为80岁左右,女性比男性要长3-4岁,女性有更长的寿命,但是工作时间却比男性短,这有失公平,但是延长的时间不宜太长,一般在2-3年为宜.

上述两种措施,在一定程度上能缓解政府压力,可以促进养老保险制度的运行,但是都反映了一定的消极性,在一定程度上损害了居民的利益,因此,政府可以再寻求其他更积极的措施,例如拓宽养老金投资渠道,完善养老金管理模式,通过养老金的升值,从而提高居民的养老待遇. 三、促进城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的构想

城镇职工养老保险体系同样存在其自身的缺陷,本文不作具体阐述,但是,该体系至今仍未很好地解决其自身的一个矛盾,即城镇农民工的养老保险问题,而矛盾主要是两体系在制度上的衔接,农民工返乡之后养老待遇应选择哪一标准.而笔者认为,与其找不到合适的衔接方式,不如将两个体系统一,当然就目前的情形来说,实现统一的条件还不成熟,只能做出大致的目标构建,即从城乡居民养老保险制度和城镇职工养老保险制度两个层次分别做出调整改革,使两者在制度构建上接近,为统一做出铺垫.至于各种阻碍因素,笔者提出如下建议：

(一)提高城乡居民养老保险制度的养老待遇

关于该问题,在上文中已作出详细阐述,在此不再赘述.而至于提高养老保险待遇的目的,一则为了百姓的生活,二则为了能和城镇职工养老保险制度的待遇相接近,从而为两者在待遇方面的统一提供可能性.

(二)增加城镇职工养老保险制度的养老保险缴费档次

城乡居民养老保险制度在养老保险缴费方面有8个档次的标准,但是城镇职工养老保险制度并没有档次的选择,因此,为实现两者的统一,必须在城镇职工养老保险缴费方面做出改革.从另一个角度分析,增加缴费档次,不仅仅只是为了与城乡居民养老保险制度相协调而做出的机械调整,它有其自身的现实必要性,对于该制度来说,对于企业来说都是有利的.

首先,为了使两种制度在缴费上相互接近,增加城镇职工养老保险制度的缴费档次是必要的的.缴费的档次不需要像城乡居民养老保险制度那样有8个档次,但是可以将其设为高、中、低3档,供企业选择.具体的选择档次方面,可以根据列入企业的章程,或者企业与职工协商,或者直接由政府做出具体的政策,例如,在经济发展顺利或者企业经营状况良好的时候选择高档次的缴费；而在面临诸如金融危机或者企业经营状况不好的时候选择低档次的缴费.但是这需要政府恒定标准,且标准需合理可行.而具体的缴费,依然由企业和职工共同完成,企业缴费仍然计入社会统筹账户,职工缴费仍然计入个人账户.

(三)促进城乡居民养老保险参保的强制性改革

城乡居民对于是否参保,有自主选择权,目前并没有强制性的规定,这与城镇职工养老保险制度不同.而笔者认为,强制与否并不能成为两种制度实现统一的绝对障碍,因为即使没有强制实施,目前仍有绝大部分的居民选择参保,并且每年参保的人数都在增加.如果一定要实现强制,则课先进行强制与引导相结合,引导为主强制为辅,逐渐改为强制,与城镇职工养老保险制度相协调.从而为两者在强制性上的统一奠定基础.

综上所诉,宁波市的一体化养老保险制度在宏观上已经实现,但是一体化仍然不够完善,而面对的如今的情况,首先应努力通过一系列措施完善各个体系,着实解决好自身的问题.其次,通过协调,改进,争取早日实现两种制度之间的统一,如今统一尚缺乏必要的条件和现实可能性,因此,必须努力调整,缓解各类矛盾.真正的一体化,应是无论职业,年龄,性别等的差异,统一适用同一养老保险体系,这才符合人民群众的根本利益.（作者单位：宁波大学）