改革开放30年来我国农业保险历程

摘 要：农业保险是推动农业发展的有力支持.本文从供给和需求的视角探讨改革开放30年来农业保险的发展状况,认为目前我国农业保险发展过程中存在供给短缺、自然需求旺盛和有效需求不足的问题,探讨了其背后的原因,并提出相关的解决对策.

关 键 词 ：农业保险；供给和需求；制度变迁

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2012）09-0086-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.22

一、引言

我国是一个农业大国,农业保险是个巨大而富有潜力的市场,同时农业保险对于构建农业、农村经济可持续发展具有极为重要的支撑扶持作用.政府自2004—2012年连续9年在的“一号文件”中都强调“三农”（农村、农业、农民）问题,可见该问题的重要性和紧迫性.而大力发展农业保险事业,是有效解决“三农”问题,实现社会主义新农村建设、可持续经济发展的内在要求.改革开放以来,在1982年2月国务院批准的中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》中指出：“为了适应农村经济发展的新形势,保险工作如何为8亿农民怎么写作,是必须予以重视的一个课题.要在调查研究的基础上,按照落实农村经济政策的需要,从各地的实际情况出发,积极创造条件,抓紧做好准备,逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务.”自此拉开了我国农业保险探索发展的序幕.

然而,改革开放以来,我国农业保险发展较为缓慢.据《中国统计年鉴》数据,自20世纪80年代恢复农业保险业务以来,农业保险就长期处于不景气状态.虽然1982—1992年间农业保险发展迅速,至1992年突破8亿元大关,但1992—2006年则处于波动不稳定状态；总体上来看1982—2006年保费收入长期处于10亿元以下（见图1）.可知该阶段我国农业保险发展迟缓,与当时蓬勃发展的经济不相适应.

随着2004—2012年连续9个“一号文件”的颁布,我国农业保险获得了较大的发展,保费收入、赔付额等都迈入了新的台阶（见图2）.特别是自从2007年开始大力支持鼓励发展农业保险以来,获得财政支持的种植和养殖业保险的种类、收入不断增加.如2007年的保费收入总额突破50亿元,2008年突破100亿元,截至2011年末,我国农业保险保费收入达到173.8亿元.

对于农业保险的研究,国内学者做过较多地分析,并取得较多的研究成果,具有一定的借鉴意义[1-3].西方经济学的精髓在于供需曲线中分析探讨问题,农业保险也是由农业保险的供给方和需求方构成的,因此本文从最简单的供给和需求角度,探讨改革开放30年以来我国农业保险发展现状及存在的问题和矛盾,并提出相关的对策建议.

二、我国农业保险有效供给短缺

纵观各国农业保险发展状况,由于农业的特殊性,农业保险公司大多具有政府背景,即农业保险发展与政府支持密切相关.但目前我国农业保险发展存在政策性农业保险经营不善、亏损严重,商业性保险公司缺乏积极性、逐步淡出的现象.虽然近年来在政策的大力支持下,有部分专业性农业保险公司进入,但总体而言,农业保险有效供给不足的现象并未得到较好的缓解.具体来讲,这种有效供给短缺主要体现在以下几方面：

(一)经营主体较为单一

农业保险是一项政策性很强的工作.大多数国家农业保险是通过政府给予政策和资金支持专业性农业保险公司来经办这项业务,如美国的联邦农作物保险公司（FCIC）.回顾改革开放30年以来我国农业保险发展历程,我国农业保险发展也是在政府支持和干预下进行的.在这期间,我国农业保险经营主体发生变化,大体经历了如下的发展历程：一是国有商业保险公司为主（1982—2003年）,主要是中国人民保险公司、新疆建设兵团农牧业保险公司.不仅在这一期间,在较长时间内这两家公司都是我国农业保险市场的主体.二是多元化商业保险公司（2004年至今）,在社会主义新农村建设的号召和相关政策的支持配合下,较多专业性的农业保险公司陆续成立开张.迄今为止已有22家保险公司在经营农业保险业务,已初步满足农业保险发展的需要.从经营机构主体来看,虽然有政策性和商业性的农业保险公司,但这种经营主体的多元化并未有效缓慢供给不足的矛盾,特别是商业性的农业保险公司经营状况不容乐观,影响其对农业保险的可持续发展.

(二)相关政策法律供给、实施措施不到位

我国现有的保险法规尚不完善,虽然2009年修订后的《中华人民共和国保险法》中对农业保险有相关的规定.但在这部法律中,对农业保险的规定极其简单,缺乏实施操作的指导意见；同时它侧重于强调保险关系的法律规范,缺乏有效的激励约束机制.由此可知,目前我国农业保险市场并无专门的法律规范来制约和激励相关行为.相关法律法规的不健全,使得我国农业保险在政府职责、组织形式、资金运作、保险费率厘定等方面的制度安排责权并不明确,影响了农业保险制度的稳定性和可持续发展性.在发达国家由国家财政和省级财政承担的农业补贴保费都达到50%以上,而我国远落后于这个水平,特别是地方财政存在着巨大的缺口.虽然2012年财政部金融司公布的2号文件 《关于进一步加大支持力度 做好农业保险保费补贴工作的通知》中称,“自2012年起在现行政策基础上,财政部将进一步加大对农业保险的支持力度,增加保费补贴品种、扩大保费补贴区域、支持提高保障水平.”但地方财政补贴不到位的情况较为普遍,故在实际生活过程中补贴保费率较低,可执行力度较小,这严重影响了我国农业保险政策的贯彻落实,妨碍了其可持续发展.

(三)农业保险品种创新不足

总体而言,目前我国农业保险市场险种、形式较为单一,无法有效满足农民的需要.农村的保险需求是多方面的,如种养业、农业生产工具、农业设施等.加之农业本身覆盖面积的广泛性和自然灾害发生的无周期性、不可预知性,都造成农业保险需求上的多样性.资本的本质是逐利的,对于商业性的保险公司而言,为减少成本、降低风险,一般在险种开发及合同条款上过于格式化,缺乏灵活性,尤其是专为农业设计的险种更少,针对性不强,无法在较大范围、较长时间内达到分散农业风险的需要.究其原因,根源在于农业保险品种激励机制不足,所以这样的农业保险产品在农村普及率自然不高. 三、我国农业保险自然需求旺盛,有效需求不足

(一)农业保险自然需求旺盛

农业保险自然需求旺盛,主要由于在农业生产和经营风险的客观存在形成对农业保险的潜在需求.我国是传统农业大国,农业在经济发展中所占的比重较大.在市场化进程中,由于市场波动容易造成相关农产品的高产低价,损害农民利益,加之我国自然灾害的频率很高,对农业发展影响程度较大.可知在农业生产过程中,需面对自然环境和市场波动的双重风险,为防范风险、减少损失,农民及相关中小企业对农业保险的自然需求是较旺盛的.

(二)农业保险有效需求不足

我国农村居民收入水平长期处于一个低水平、缓增长的现象,故有“农民真苦”的建议传达到国务院.虽然自社会主义新农村建设以来,我国农村居民收入得到了较大提高.以农村居民年人均纯收入为例,从2004年的2936元增加至2011年的6977元,但与同期城镇居民收入年均增长幅度相比,农民人均纯收入的增幅仅为其的一半.收入决定有效需求,可知在该收入水平下,农民很难对农业保险有较强的购写力.同时在现有收入水平下,扣除医疗、教育等大额消费资金外,农民真正可以支配的资金微乎其微,农业保险的高费率在一定程度上也制约了农民对农业保险的有效需求.特别是经济比较落后地区的农民,从事农业生产的自然条件相对更恶劣,风险更多更大,对农业保险的需求自然很高,但由于支付能力所限,这种潜在需求难以转化为有效需求.

四、我国农业保险发展滞后的原因及对策建议

通过上述分析可知,我国农业保险存在供给与需求的不均衡,探寻农业保险发展长期严重滞后的深层次根源,在于市场化经营和农业保险的特殊性之间的矛盾.自1982年恢复国内保险业务以来,我国农业保险一直由商业性保险公司依照市场化经营的方式提供.这种市场化经营方式与农业保险的特殊性是不相适应的.具体而言,二者之间的不适应性主要体现为：一是商业保险公司的逐利性与农业风险高度关联性的矛盾.保险具有实现风险分散的职能,其产品设计的前提就是要求所承保的风险必须是独立的随机事件,这样才能在发生风险时实现费用的分摊.而农业风险多半是由严重自然灾害所导致的,常表现为时间与空间的高度关联性,造成巨大的农业损失.对于一般的商业性农业保险公司而言,很难独立承担和消化,故对农业保险缺乏较大的兴趣.二是农业保险中普遍存在逆向选择和道德风险.逆向风险和道德风险的产生,主要是由于双方信息的不对称性所导致,只是产生的时间点不同.前者是投保时所产生的,后者是投保后所产生的.此外,受农业生产经营自身特征的影响,农业保险经营中的道德风险也比较严重且难于有效控制.

鉴于存在的相关矛盾,本文从供给和需求的视角,从以下几个方面提出解决农业保险中存在问题的几点建议：

(一)完善相关政策法规、制度、标准等规范准则,建立起农业保险发展的激励与约束机制

从国外农业保险发展情况看,美国有《联邦农作物保险法》、法国有《农业保险法》、韩国也在2001年制定了《农业灾害损失补偿法》,而中国农业保险在立法上严重缺失.“无规矩不成方圆”,只有完善相关的法律法规,制定标准,政府相关职能部门充当一个公正的“仲裁者”,缩短理赔时间,规范农业保险市场,降低农业保险中的逆向选择和道德风险.虽然自2006年末国内相关部门已启动了《政策性农业保险条例》的起草工作,但目前并无实质性的进展,仍值得大力关注和呼吁.

(二)大力创新农业保险怎么写作产品和怎么写作方式

从农业保险市场来看,相关保险公司应重点开发和推广适合农村与农民特点的保险产品和怎么写作方式,不断扩大农业保险和涉农保险覆盖面,积极推进农村保险市场体系建设.如近年来兴起的天气指数农业保险①、小额信贷保证保险等新型产品,就较好地适应了农业的需求,从而受到农民的追捧.同时,应积极促进银行业金融机构（特别是近几年兴起的村镇银行）和保险机构加强合作,拓宽农村贷款抵押物范围,促进完善涉农信贷风险分散转移机制.

(三)多渠道提高农民收入水平,为农业保险创造有效需求

根据马斯洛的需求层次理论,人的需求层次是逐步提高的,而这归根结底取决于收入水平的提高.经济收入决定消费需求,虽然近年来农民收入水平不断提高,但同城市居民收入水平相比仍存在较大差距.因此,应多渠道提高农民收入水平,特别是财产性收入水平.农民收入水平的提高,必然会提高农业保险的有效需求,从而带动农业保险的蓬勃发展.

（责任编辑：陈薇）