农民工社会保障问题的现状解决办法

点赞:8849 浏览:34081 近期更新时间:2024-01-14 作者:网友分享原创网站原创

摘 要 :随着工业化、城市化进程的加快,农民工队伍不断扩大,他们脱离了农业生产经营活动,离了传统土地的保障范围,进入城镇就业领域,与城镇其他劳动者一样面临着工业化所带来的各方面的社会风险.虽然客观上他们强烈要求受到现代社会保障制度的覆盖,但是由于现行的户籍制度和传统的二元社会体制等原因导致他们几乎处于没有任何保障的境地.

本文通过对我国农民工社会保障制度的现状、存在问题以及影响因素的分析,提出了如何构建农民工的社会保障制度的几点建议.

关 键 词 : 农民工;社会保障制度;现状;建议

据新华社报道,到2003年为止,中国已有一亿的农村劳动力进入城镇就业,3个产业工人就有2个来自农村.作为一个特殊群体,农民工的出现并迅速走向大规模化,是中国经济社会持续发展进步的一个非常重要的标志.但是,由于户籍的限制,他们完全排斥在城市社会保障体制之外,在生活条件、就业、医疗诸多方面,都处于一种随时受到威胁的状态.切实保障农民工权益,特别是农民工的社会保障权益受到了全社会的关注.从1998年9月广东省颁布了《广东省社会养老条例》将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系试点以来,政府和部分的地方政府纷纷出台了一系列保护农民工社会保障权益的相关政策,并取得了一定的成效.但是,由于缺乏统一的政策,各地农民工社会保障政策仍处于摸索阶段,存在多种改革模式并存的局面.因此,如何进一步完善农民工的社会保障制度,是一个值得全社会共同关注的问题,也将成为解决“三农”问题的突破口.

1.农民工社会保障制度的现状

农民工一般被界定为:具有农业户口,在国家规定的劳动年龄内有劳动能力,与用人单位形成劳动关系的人员.随着我国经济的发展,国家对“三农”问题及保障农民工权益问题的关注度日益提高,使得农民工的社会保障问题也逐步提上了议事日程.

在中国十大社会阶层中,农业劳动者阶层的规模最大,人数约在3.5亿左右,这也无愧于我国农业大国的称号.但近两年随着工业化和城市化进程的加快,大多数农民离开了土地,流向城市,外出务工,转入工人阶层.据2000年第五次全国人口普查统计,农民工占全国工人总数的50%以上,在产业工人中占57.5%、第三产业从业人员占37%.由此可见,农民工已是产业工人阶层的主要部分,其规模庞大在中国乃至世界都是少见的,但他们的地位却不是很高.

农民工的生活条件恶劣,享受不到基本的生活待遇,住在最脏、最简易的工棚里.无干净的饮用水,无卫生设施,除了工作还是工作.在城市,农民工还受到社会的排斥和歧视,城镇居民和管理者把城市的脏、乱、差问题都归罪于农民工,经常采取一些不公平的做法.如限制农民工进入一些行业工作,不给同等的市民待遇,不让他们的子女上公立学校读书等等.进城的农民工一边在城市贡献了青春、汗水、甚至鲜血,一边在承受着伤痛、养老、子女教育的重担.据中华总工会的一项调查,农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率仅为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%,而农民工企业补充保险,职工互助合作险,商业保险的参保率则更低,分别只有2.9%、3.1%和5.6%.

尽管农民工的社会保障问题引起了社会各级的广泛关注,但是农民工的社会保障建设的实质性进展却不大,由于缺乏统一的政策,各地的农民工社会保障建设呈现多种模式并存的局面.目前,从实践层面上看,农民工的社会保障模式有三种:即入城保模式(以广东省为代表)、新建综合保险模式(以上海为代表)和入农模式(以沿海发达农村为代表),这三种模式归结为两个项目――直接扩面的社会保险项目、相对独立的农民工社会保险项目.

1.1.直接扩面的社会保险项目

所谓直接扩面的社会保险项目就是通过一定的政策将农民工作为扩大城镇社会保险制度覆盖面的对象直接纳入城镇社会保险制度体系中,以期在向农民工提供社会保障的同时扩大城镇社会保险制度的覆盖范围.目前,直接扩面的社会保险项目仅限于社会养老保险、工伤保险和医疗保险.

1.1.1 社会养老保险政策方面

自1998年9月广东省颁布了《广东省社会养老保险条例》将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系以来,厦门、南京、深圳、北京、天津、郑州等地相继制定了类似的农民工社会养老保险政策,其特点是将农民工纳入城镇职工基本养老保险体系,实行单位和个人共同缴费,推行社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度.同时,针对那些流动性较强的农民工,出台了个人账户的可转移性和一次性提取的相关规定.当然,各地在具体做法上也有所差异,如各地在领取条件和退休年龄上的规定不同.

1.1.2 工伤保险政策方面

2004年6月1日,劳动与社会保障部针对建筑行业农民工工伤事故频发,却不能得到切实保障的现状,专门发出通知对农民工参加工伤社会保险的相关事宜做了规定.随即北京、安徽、河北、重庆、山西等省市纷纷出台了本地农民工参加工伤保险的具体措施,将农民工也纳入城镇职工工伤保险制度范围.从目前各地制定的政策来看,农民工的工伤保险在参保率、缴费对象、缴费比例和缴费基数等方面与城镇职工的工伤保险基本一致,但在不同伤残等级的具体待遇支付方式与城镇职工仍有所不同.比如在待遇支付方式上,跨省流动的农民工,即户籍不在参加工伤保险统筹地区(生产经营地)所在省(自治区,直辖市)的农民工,在1―4级的伤残长期待遇支付上,可以在一次性支付和长期支付两种方式上进行选择.

1.1.3 医疗保险政策方面

北京市2004年7月颁布《北京外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》将农民工纳入到城镇职工医疗保险覆盖范围内,解决农民工看病难的问题.扩面过程中,为了适应农民工缴费能力有限,流动性较大的特点,政策做出了相关调整.如农民工个人不缴费而由企业缴费,降低了保险给付的起付标准和最高支付额等.和北京类似,石家庄、山东、山西等省市也制定了把农民工纳入城镇职工医保的相关措施.

1.2 相对独立的农民工社会保险项目

相对独立的农民工社会保险项目是指在城镇职工社会保险体系之外,结合农民工流动性强和收入水平低等特点,建立在费率水平、基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面与城镇职工社会保险政策相对独立的社会保险项目.目前,相对独立的农民工社会保险项目仅在上海市和成都市试行,即2002年9月上海首先制定并实施了《上海市外来从业人员综合保险暂行方法》,2003年3月1日成都市制定并实施了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》.这两个综合社会保险项目都只提供工伤或意外伤害补贴、住院医疗待遇、老年补贴待遇三方面的保障,其缴费率和享受的待遇水平均较城镇社会保险项目要低,且都具有缴费方式灵活、引入商业保险公司参与项目经营等特点.

2.现行农民工社会保障政策存在的问题

农民工群体经过二次分工已基本组成以下两大职业阶层:由个体工商户和私营企业主形成的业主层,由个体劳动者形成的雇工层.显然,由于他们对生产资料、资金、技术等社会资源的占有状况不同,导致他们面临的社会风险及对风险的承受能力和应付能力存在很大差异.所以,农民工作为异质性群体其保障需求也是多层次的.但是,实际上农民工的社会保障供给比较单一,缺乏切实有效的分层分类保障.这主要表现在以下三个方面:

首先,农民工的流动性制约了参保的有效执行.农民工的流动性不仅反映在务工期间在不同就业地区之间的流动,也反映在由城镇到返回原籍的流动中.若将农民工纳入城镇社会保障体系,使农民工的社会保险关系无法根据其流动相应转移.我国农村目前基本上是农民家庭自我保障.养老保险制度还处于试点阶段,总体覆盖率不足10%.失业保险基本医疗保险等其他社保均处于起步阶段.当农民工返乡时,其社会保险关系没有地方接收,即使有的地方实行了保险试点,但二者标准和模式不统一,也无法衡量.同时,农民工在跨地区流动时,也因各地标准不统一而使社会保险关系无法实现转移.

其次,即使是社会保险项目,却过分注重农民工社会养老保险的未来收入保障项目,而忽视工伤、医疗、生育等短期保障项目.在城市务工期间,大多数农民工面临的最大的、最紧迫的风险都是工伤、失业、疾病等即时性风险.相反,退休后的收入保障风险是长期的,并且取得社会养老保险的给付资格要求长期缴费,这相应的要求提供劳动者在短期丧失劳动能力或者暂时失去工作岗位时的收入保障,以使劳动者在长期内实现就业.显然,建立农民工的工伤、生育、失业保险可以提供劳动过程中的保障项目,更具有直接性、基础性的作用.现实中这种供给和需求的结构性矛盾直接导致部分农民工无法获得最需要的保障项目,而一些需求不是很强烈的保障项目却占用了大量的社会资源.

第三,同一城市的社会保险项目供给模式单一、缺乏组合,存在希望用一种保障供给模式来满足所有农民工的保障需求政策取向.直接扩面的社会保险模式更适合“市民化”程度较高,流动性较低的工资劳动者型的农民工,因为这种模式提供的保障项目很接近,并且“统帐结合”的社会养老保险权益.相反,相对独立的社会保险供给模式更适合流动性较大,在城市定居可能性较小的农民工,因为这些项目的费率水平较低且农民工缴费形成的权益随农民工的流动而流动.显然,无论是直接扩面的社会保险供给模式还是相对独立的社会保险供给模式只是适合农民工群体中的部分人口,要想有效的进行分类保障,这两种模式必须有效组合.

3.造成农民工社会保障制度无法完善的因素

虽然,各地都为农民工社会保障制度做了一定的规定,出台了一些相关的政策,但就整体而言,相应的农民工社保机制和体系还是非常落后的,农民工群体基本游离于现在的社保体制之外.在约一亿的农民工中,养老保险的总体参保率仅为15%,医保的平均参保率为10%左右,失业保险、生育保险仍与绝大多数农民工无缘.为何会使广大农民工处于社保制度的“真空地带”,影响因素有以下几个方面:

3.1 经济因素

经济是决定一切的,社会保障也不例外.财力支持不够是农民工社会保障缺失的重要原因,建立该环节中最难的就是酬资问题,收入偏低且不稳定是限制农民工入保积极性的首要因素.从而个人、集体、国家三方共同出资的社会保障制度就受到了冲击.同时,国家集中财力、精力加强城镇社会保障改革与建设,以确保经济体制改革的顺利进行,势必会对农民工社保的资金保障形成制约.

3.2 制度因素

一方面,从制度设计上看,现行的户籍制度以及农民工参保费率过高、社会保险持续性难是其在制度上的两大阻力.户籍制度使农民工失去了城镇参保的资格,进而加深了城乡矛盾.在费率和社保衔接方面,由于国家要承担大批老国企的历史遗留问题,因而费率过高.同时,社保统筹被分割在多个统筹单位,各统筹单位之间政策又不统一,难以互联互通.按照现行规定,职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户,不转移社会统筹资金.城镇职工的社会保险关系转移如此困难,农民工的社会保险关系转移则更难,从而造成农民工的退保.

另一方面,从制度执行上看,许多用人单位与农民工不签订劳动合同.由于市场供大于求的压力,使得农民工为了保住“饭碗”而不敢主张自己权益.而劳动备案部门因执法力量薄弱等多种原因限制,对违法单位无法做到全方位监控,从而无法从根本上切实保障到农民工的合法权益.

3.3 法制因素

目前除1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社保立法外,我国还没有第二部社会保障方面的专门性法律.许多社会保障实施办法规定只能通过其他各种规范性文件发布,针对农民工的社保立法则更为罕见,由于缺乏法律依据、刚性制度和惩处力度,有令不行、违规不禁的现象则比比皆是.

3.4 利益群体因素

利益群体又称压力集团.是指建立在共同利益的基础上并试图参与政治的过程,以实现其共同利益的团体.利益群体是最常见、最规范性的一种社会性利益群体.中国的利益群体大多属于社团性质的,其利益的表达是由不同类型利益群体的代表或个人通过一定的渠道和方式向执政党、政府和各级组织表达自身利益要求来实现的.在中国现行的国家制度结构中,各种群体都有自己的代言人,如:工会、妇联、工商联组织分别是工人、妇女、工商业者群体权益的主要维护者,但农民工这一群体却没有正式的代言人,使得其社会保障体系建立一直得不到重视,而被搁置.

4.构建农民工社会保障制度的建议

综观目前农民工社会保障制度的实践探索和理论研究可以发现,现有的制度模式设计还没有很好的解决前文的几个问题.当然每种制度的存在都有其合理性,但问题是如何建立一个可以在全国范围内实施的、设计合理的,能被政府、企业和农民工接受的社会保障模式?农民工社会保障模式的构建既要照顾到制度模式的可实践性,又要考虑到制度实施的可持续性;既要适应农民工群体的特点,又要考虑制度与二元社会保障体系的对接问题.制度设计的多重目标要求其最大特点就是灵活性.因此,我国农民工社会保障制度模式的构建应是建立个人发展账户为基础的综合保障体系.

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4.1 建立个人发展账户

个人发展账户是一种综合的保障项目,包括购房、子女教育、养老等保障项目.主要通过储蓄形成,个人和雇主承担主要部分,政府通过给予存入资金免征所得税这种间接的方式进行补贴.个人发展账户的所有权和收益权归个人所有,支配权和使用权受公共政策的干预和约束.政府承担的责任,应当在资产形成、保值增值、待遇计发三个方面进行平衡,并通过强制或非强制的办法执行、管理和运作.个人发展账户是综合账户,分项设计,综合管理,统一使用,实行个人账户的纵向转移支付.个人账户具有的灵活性对于目前我国统一的劳动力市场的形成有促进作用,也适应劳动力流动频繁的现状,以及与城乡社会保障体系的对接都是可行的.

4.2 建立更加完备的工伤保险制度

按照普遍性和强制性覆盖原则确立农民工工伤保险制度,以保证农民工的身心健康和生命安全,解决农民工工伤事故和群体职业病层出不穷而导致的劳资纠纷问题,以及农民工权益受损引发的不稳定社会问题等现实矛盾.农民工所在的企业必须根据企业所在行业风险大小缴纳农民工的工伤保险费用,一旦漏保企业应按当地工伤保险赔偿比例自行负担赔偿费用.这不仅是对企业生产安全的一个保障,也是维护农民工弱势地位的一个体现.

4.3建立全国统筹的大病医疗制度

建立农民工的医疗保险制度,特别是建立大病或疾病住院保障机制,可根据农民工在本地区怎么写作时间的长短来制定医疗保障待遇.对于职业稳定,有固定收入,已在城镇居住多年的农民工,应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度.对不稳定就业的农民工可不参加一般医疗保险,而建立大病医疗保险制度,着重保障住院当期医疗,减少疾病、工伤对农民工进城务工期间住院医疗保障问题.大病统筹应类似于农村的合作医疗,政府对此资助力度较大,体现社会公正,引导农民工参加.

4.4 建立农民工养老和失业保险制度

养老保险和失业保险要考虑到农民工就业的特殊性.应对农民工失业可采取积极的就业促进措施或失业援助计划以及最低生活保障制度.可在大城市建立“公共劳动”形成的流动人口的最低生存保障体制.鉴于农民工的特殊身份,最低生活保障也可以是双重的.在户籍改革的大趋势下,农民工入城市户籍可享受城市低保,回农村可以继续享有对土地的永久使用权.但是为了防止大量农民工涌入城市享受低保给城市带来负担,各个城市可以规定农民工连续在某一城市工作的年限,作为其享受城市低保的一个条件.养老保险方面,对于无固定职业且流动性较大的农民工,可实行低保费率,低缴费基数,缴费由用人单位和农民工双方共同负担,企业可按本企业工资总额的10%,个人按本人工资的5%缴纳,全部缴费进入农民工个人账户.农民工持有个人账户卡,可查询,不可提前支取.在不同统筹地区参保的,个人账户和保险权益只接不转,不能退保.对于符合条件转入城镇养老体系的,按规定折抵缴费年限调整个人账户规模,划分个人账户和社会统筹基金,对回农村的农民工则转移个人账户进入农村社会保障体系.


4.5 建立农民工的社会救济制度

社会救助制度应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济,特殊情况下的贫困救济,合法权益受损或遭遇不公正待遇时的法律援助等,在具体保障的方案上可区分对待.对拥有比较稳定职业且已在城镇就业时间较长的农民工,应纳入城镇社会保障体系,其保障费交纳费用可视同城镇职工.对无稳定工作且流动性大的农民工,可设计一种“不同档次缴费率”的方案,由雇佣单位根据农民工选择的缴费率而缴纳相应档次的保障费.对于进入城镇从事经营性的自雇性农民,则可参照城镇个体工商业户的保险制度安排.同时,必须积极推进各项配套改革,打破城乡“蕃篱”和所有制界限变户籍门槛为素质门槛,促进农民在城乡间的流动.

通过以上对我国农民工社会保障制度的现状,存在问题以及影响因素的分析,提出了如何构建一个适应我国国情的农民工社会保障制度的几点建议.这一制度的建立不仅对我国社会保障制度的发展有重大意义,还将对我国经济发展、社会稳定起到非常重要的作用.它不仅关系到农民工自身的利益问题,成为解决农村社会保障问题的突破口;而且有利于农村经济的发展,更有利于城市社保制度的改革,使我国的社会保障制度更加全面和完善.