农村社会保障体系的困境

近年来,我国在农村逐步摸索和建立起了新型农村合作医疗、农村低保、失地农民保障、农村养老保险等农村社会保障制度,农村社会保障体系逐步建立和完善,为社会主义新农村建设奠定了基础.但由于农村社会保障工作存在体制、机制、管理水平及现实能力等多种因素的制约,总体发展水平缓.慢慢我国农村的社会保障特别是农村社会养老保险的水平远远低于城镇,我国社会保障在城乡之间还存在巨大的差距.随着社会主义新农村建设和农村人口老龄化的加快,现行的农村保障体系已难以承担起全部的负荷,建立和完善与社会主义市场经济发展相适应的农村社会保障体系已成为当前及今后一个时期农村经济工作的重要课题.

现行农村社会保障体系存在的弊端

建国以来,我国农村地区建立了一些初步的社会保障制度,对于人民生活安定、调动广大人民的积极性,都曾发挥过积极的作用.但随着农村社会经济的发展和改革开放的推进,农村社会发展的保障功能却没有很好地发挥, 其弊端渐渐显现出来.

1.农村社会保障层次低、范围小、覆盖面窄.在我国广大农村地区除对缺乏或者丧失劳动能力、生活无依无靠的老、弱、孤、寡、残等实行“五保”制度外,绝大多数农民没有纳入社会保障范围,其养老、医疗、工伤主要靠自我保障、家庭保障.长期以来,国家对农民的社会保障局限在救灾救济、优抚安置等项目上.从我国社会保障的历史看,自解放初开始,就对干部和城市国有企业职工实施分配住房、退休养老、公费医疗等社会保障,农民除了特殊群体如灾民、伤残军人等之外,在20世纪90年代之前,几乎没有覆盖全体农民的社会保障,国家对农村社会保障的投入与城镇相比,简直是微乎其微.

2.农村社会保障社会化程度低,保障功能差.目前, 农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行,没有在全国范围内大面积推广,社会保障基金调剂范围小,在如何确定福利水平与经济发展的关系方面,国家没有一个具有法律意义上的数量规定.全国虽有1100个县开办了养老保险,但参加人数只占总人口的10％.积极推行的农村合作医疗制度,虽然解决了部分群众“病有所医”的问题,但是没有从根本上解决农村人口与集体在保健医疗上的依附关系,医疗保障只是社区化, 而不是社会化.这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用,而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍.

3.农村养老保险制度“保富不保穷”“保小不保老”.根据《基本方案》规定,“凡达到了全国和全省农民人均收入的农村居民,必须坚持养老保险；凡是已经解决温饱,且基层组织较为健全的地方,坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；凡是温饱问题没有解决的地方,暂缓开展这项工作.”我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区,参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民,而经济不发达的落后地区,穷困的农民不能从社会保险制度中获益.这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则.

在农村社会养老保险执行中出现了“保小”不“保老”的倾向.《基本方案》规定,“农村社会养老保险对象为具有农村常住户口,年龄在20～6 O周岁的农村居民”.该年龄段的人口基本处于劳动年龄中,正在从事社会劳动,把其收入的一部分用于未来的老年生活,是为社会倡导并为世界所通行的.然而,在有些地方的实际执行中却出现了较大偏差,存在着年龄越大参加社会保险养老越少,而大批在《基本方案》所规定的年龄段以下的人口成为主要的保险对象,使一些人被排斥在这种制度外.

4.农村社会养老保险机制不健全.目前,农村社会养老保险工作的运行机制存在着行政管理与基金运用不分,农保管理部门的内部控制与外部监管不分的状况.一方面,县级农保机构几乎包揽了从政策制定、实施到农保基金的收、发、管、放以及行政监管等全方位的工作.这种“负全责”的管理方式,既没有部门间的横向监督,又没有上下级之间的有效制约,其结果很容易导致地方政府和经办机构失控；另一方面,由于法规制度不健全,再加上农保管理体系中业已存在的“条块分割”的管理模式,使有限的监管手段弱化,当出现地方政府挤占、挪用、基金进入地方财政、存入非银行性金融机构和基金管理部门自身挤占挪用等情况时,根本无法对违规操作行为加以制止甚至实行制裁.

还有,以农村保险基金的管理运营方式来说,目前的农村养老保险基金管理与营运,在相当部分地区无专门的机构进行管理,养老基金管理人才缺乏、管理制度缺失,基金投资主要是购写国家财政发行的高利率债券和存入银行,而在目前低利率的背景下,其保值增值受到约束,难以使基金的增殖同国民经济的增长相适应,难以规避通货膨胀的风险.并且以县为单位作为基金运营单位,存在着基金运营范围小、出路少、难以保值增值等缺陷.这也客观上导致目前农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制.

完善农村社会保障体系的思路

1.全面建立农村最低生活保障制度.随着农村自然经济、半自然经济向市场经济转变,社会化大生产逐渐成为主要生产方式,主要靠家庭与亲友抵御社会风险的家庭保障模式已经不能适应现代经济社会的发展.最低生活保障制度是满足农民对公共产品的最基本需求,是维护农民作为公民应享有的生存权利的最起码要求.同时,最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制,也是所有现代国家社会保障体系中必不可少的基本组成部分,是社会保障体系中的最后一道“安全网”.就我国目前情况而言,已开始初步建立以社会救助、养老保险和医疗第3期保险为主要内容的农村社会保障体系.据统计,除“五保”贫困老年人,目前已有865万农村人口被纳入农村特困户定期定量救助,985万农村人口被纳入农村最低生活保障.可见,农村社保事业取得了一定进展,但相对于现有的2300多万的农村贫困人口,农村社保制度的建设仍处于起步阶段.建立健全最低生活保障制度能保证农民在遇到自然或社会原因而导致生活难以为继时,仍能保持其最基本生活水平,维持自己生存及后代繁衍,促进农村人力资源再生产的顺利实现.当务之急首先是建立健全农村医疗保险制度,着力解决当前“第一社会问题”――医疗问题.建立健全农村医疗保险制度,为农民创造一个良好的生产生活环境,有助于解决农民看不起病、看病难的问题,从而保证农村人力资源再生产的顺利实现,并不断提高农民身体素质和健康水平.新型农村合作医疗具 有以下几大特点：一是突出大病统筹为主,重点解决农民“因病致贫,因病返贫”的问题；二是政府给予资助,发挥资金利益导向作用,激发农民参与的积极性；三是将过去以乡村为统筹单位改为以县为统筹单位,增加抗风险和监管能力.这种新型合作医疗制度十分切合农村的实际情况,应予以大力推广,并在条件成熟和经济允许的情况下,逐步向城镇基本医疗保险制度过渡.其次是逐步建立灵活多样的养老保险制度.一是养老保险的形式可以多样化,主要有基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等.一般地区普遍建立基本养老保险制度.经济发达地区,在参加基本养老保险之外,鼓励农民个人按照自愿原则,缴纳补充养老保险费和购写商业养老保险.二是缴费方式应有别于城市.由于农民以农业生产为主,无固定用工单位,不可能完全参照城市居民的缴费方式.建议在乡农民由个人、各级财政分别负担,按合理比例缴费,计入以为编码的全国通用个人账户.进城务工农民享受当地职工同等待遇,按所在地区养老保险政策,由个人和用工单位按一定标准灵活缴费,计入个人通用账户.缴费时间也可灵活确定,每年年终个人可查询、核对、补缴,逐年积累,到期定期支取.三是规范养老保险基金管理.在确保基金安全性的前提下,努力提高基金的使用效益,实现基金的保值增值.

2.拓宽农村社保资金来源渠道.一是借鉴国外有关国家的经验,开征社会保障税.开征社会保障税,实行税款专用,统筹社保基金：在完善现有财政投入制度的基础上,充分运用税收和财政支出的方式,将个人所得税、消费税、娱乐业营业税的一定比例用于社会保障,确保社会保障筹资需要：对农保基金的管理要允许按市场化运作,或国家给予优惠的利率,发行特种国债,争取有比较高的收益.二是多方筹集资金,加大对农村社会保障的投入.资金投入是建立农村社会保障体系的重要保证.可通过下列几个渠道解决：一是按照建立公共财政体系的要求将各级财政收入增长的部分向农村社保体系分级倾斜,财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例,建立相应的增长机制：二是加大财政转移支付力度,对经济薄弱地区给予适当扶持：三是社会捐助；四是从农村土地出让金中提取部分用于农村社保；五是借鉴福利彩票、体育彩票的经验,发行社会保障彩票,从社会广泛募集资金.还可建立统一的管理机构,将三种彩票发行机构合并,缩小管理成本；六是国家和省已出台的有关经费投入的政策应用足用好.

3.提升土地保障和家庭保障的“造血”功能.在农村建立社会保障体系,并不是全盘否定土地保障和家庭保障的功能和作用.恰恰相反,土地保障和家庭保障符合中国国情和文化传统,是农村社会保障体系的有益补充.要充分发挥土地保障和家庭保障的功能和作用,就必须提升其“造血”功能.一方面,要进一步调整农村产业结构,加强农业基础设施建设,加大科技扶贫力度,提高土地产出效益,使农业增产、农民增收.另一方面,家庭保障主要依赖于子女的赡养,而子女的赡养能力往往决定于其就业状况,就业状况又决定于其受教育程度.但在广大农村尤其是中西部落后地区农村,儿童失学辍学的现象并不少见,上学难的问题比较突出.因此,应加大农村教育投入,提高农民子女的文化素质,增强其将来的就业能力,从源头着手,为家庭保障提升“造血”功能.

(摘自《职业时空》2007年第8期)