中国统账结合养老保障现状、问题与出路

摘 要 ：国企改革催生了中国社保体系的诞生.社保体系的建立结束了之前国企的企业劳动保险制度,减轻了企业负担,增强了企业的竞争力.通过对我国养老保障制度存在的横向公平问题、纵向公平问题、制度问题进行分析,认为问题存在的原因是养老保险统账结合的设计初衷虽好,但实行起来却不现实：一方面个人账户不能做实,影响了养老保险覆盖面的扩大；另一方面现收现付制的社会统筹与二元结构之间存在冲突.认为未来改革的出路是养老保障制度要提高统筹层次,并且重新认识统账结合.

关 键 词 ：统账结合；养老保障；公平与效率

中图分类号：F842.6

一、 取得的成就

国企改革催生了中国社保体系的诞生.在国企改革之前我国实行的是企业劳动保险制度,人离不开单位.实行国企改革,必须要把人和单位分离开来,允许工人能够失业,能够离开企业,让企业和单位能够独立并参与到社会上竞争,这就要把单位、企业的劳动保险变成社会保险、社会保障,于是催生了中国社保体系的建立.社保体系的建立结束了之前国企的企业劳动保险制度,减轻了企业负担,增强了企业的竞争力.

城镇职工养老保障制度是我国社保制度的主要部分.21世纪以来,这一制度取得了巨大成就：覆盖人数从2002年的8200万人增加到2011年的2.8亿人,基金规模从2002年的1600亿元增加到2011年的19500亿元（见表1）.养老保障制度对国企改革的功劳巨大.但城镇职工养老保险几乎是我国唯一的养老支柱,作为第二支柱的企业年金和第三支柱的私人商业年金替代率非常低.商业养老保险产品总额只有13000亿元,一年支出只有1000多亿元,涵盖100多万人,规模很小.

二、 存在的主要问题

虽然我国养老保障制度取得了很大进步,但其在效率和公平方面存在许多尖锐问题.

(一)公平方面

在公平方面,存在两个横向公平问题和一个纵向公平问题.

1.横向公平

第一个横向公平问题是指不同人群之间的不公平.从理论上讲,我国基本实现了养老保险全覆盖,但事实上,农民工和城镇灵活就业人员没被覆盖进来,长期裸露在制度之外,这是最大的不公平.另外,地区“割据”情况严重,不同地区的保障水平差距很大.

第二个横向公平问题是公共部门和私人部门之间的不公平.30%的事业单位和100%的公务员没有参加养老保险改革,70%的事业单位在上世纪90年代实行了“半拉子”改革,长期没有实现多元退休制度的并轨.

2.纵向公平

纵向公平的问题是指退休金水平与退休时点之间存在高度相关性,退休时点的不同对退休金水平的高低有较大影响,退休晚的高于退休早的,缺乏正常的待遇水平调节机制.我国近9年每年上调10%养老金水平,5000元养老金和1000元养老金同样每年上调10%,其绝对额差距越来越大,甚至出现倒挂现象,即在有的地区养老金水平高于工资.此外,还有两个潜在的公平上的隐患：农村养老保障制度和城市居民养老保障制度,这两个制度在未来的某一天,其制度的公平性问题会显露出来,那是将成为不得不解决的主要矛盾,如同老农保.

(二)效率方面

在效率方面,我国社会保险制度存在两个宏观问题和两个微观问题.

1.宏观效率

第一个宏观效率问题是投资体制低效导致养老金贬值风险加大.所有的养老保险基金（共两万三千亿）全部存在银行,收益率低于CPI,损失巨大.

第二个宏观效率问题体现在资金运用低效导致财政转移支付激励不足.地区间存在较大差异：一方面,全国一半地区收不抵支,需要财政转移支付；另一方面少数几个沿海省份每年基金盈余较多,这部分积累资金又只能享受较低的利率,收益率低于CPI,造成宏观资金运用效率低下.

2.微观效率

第一个微观效率问题是制度收入激励不足.制度每年的实际收入水平受设定的费率、费基等参数不实问题的影响.过高的法定费率在执行中较低的实际费率,费基狭窄,影响了实际收入水平,财务隐患较大.由于道德风险,我们社保的费率、费基所有的参数都远远低于目标.比如费基,检测设北京平均收入5000元,但社保的实际费基可能只有3000元多一点,这与住房公积金等制度截然相反.住房公积金的费基达到正常费基的100%,且逐年增加,目前大约110%.而养老保险的费基大约只有目标费基的70%.费率方面也面临问题.在全世界有养老保险制度的180多个国家中,我国名义费率很高,大概排在世界十几名的位置,但这只是名义费率排名.由于费基比应有费基低了近一半,事实上的费率也会低一半.道德风险问题,再加上一些其他问题,导致我们的制度收入不足,远远低于我们目前规定费率和费基所应有的收入水平.

第二个微观效率问题指的是养老保险账户空转,个人和政府做实账户的激励严重不足.占工资8%的个人账户只享受2%～3%的活期利息,如果用这部分钱去理财,收益率可以达到8%以上,因此个人没有做实账户的激励.企业和政府也没有做实账户的激励.从2001年辽宁省成为第一个做实个人账户试点到现在已有12年,个人账户做实也扩大到13个省,可是截止到2011年,做实的基金仅有2703亿,平均到每个省、每个人身上的钱非常有限.空账额的增长率比做实额的更大.

效率低下造成了很多严重后果,比如财务可续性受到影响,财务隐患很多,也影响了政府公信力.

(三)制度方面

此外,养老保障制度在效率上还存在两个隐患.

第一个隐患是参数不合理,第二个隐患是多层次保障制度建立不起来.

养老保障的最主要参数有三个：缴费率、目标替代率和制度赡养率.而我国这三个参数与合理水平差距太大.比如,赡养率与人口老龄化程度有关,应该调整赡养率使退休年龄与预期寿命挂钩,而我们退休年龄却还是半个世纪以前的退休年龄,这没有起到稀释赡养率以提高财务可持续性的作用. 第二个潜在隐患是我国没有建立起多层次养老保障制度,市场因素不够,第二和第三层次不发达.多层次养老保险制度建立不起来,就会出现一些问题.举例来看,希腊的第二支柱建立于2001年,比中国还晚十年,所以希腊人养老几乎完全靠国家.一旦国家的社保体系要改革,希腊人肯定上街游行的.美国的情况则较好,国家基本养老保险替代率40%,企业年金替代率平均也是40%,正规部门人员的替代率高于40%,比如对于联邦政府雇员是110%,加上第一支柱替代率40%,因此联邦政府工作人员退休之后收入很高.如果联邦政府人员上班时收入是每年11万,那么退休的时候则是每年15万,所以美国联邦政府的贪污和索贿极其少见.这就是制度差距带来的政府机器的运作效率的差别.

未来或者现在往后一段时间很可能经济增长速度、税收增长速度会显著放慢,在这样一个宏观或者税收增长放慢的情况下也会对养老体制改革产生一定的影响.实际上,养老保障制度未来的挑战来自于两个,一个是经济增长逐渐趋于稳态,一个是更大的挑战即人口老龄化.面对人口老龄化这个威胁我们的前景不容乐观.到2050年,中国60岁以上人口占34%,而那时候的美国才28%,欧洲才32%.也就是说中国是全世界人口最老的国家之一,从国别上讲,仅次于日本和俄罗斯,人口结构面临巨大威胁.加上经济逐渐趋于稳态,养老保障制度必须从现在开始未雨绸缪,把制度建成一个健康的制度.

三、产生问题的原因

上述这些公平和效率问题在制度建立之初就有,现在问题更为尖锐,这是由多方面原因造成的.

第一个原因是经济社会发展迅速,但相比之下,社保缺陷仍然存在,难以根除,反差越来越大.第二个原因是随着社保的作用和影响越来越大,大家对社保的依赖和惯性在迅速扩大和膨胀,从而问题也越多.第三个原因是舆论导向和宣传使社会形成了较大的反差和较高的预期.

我国养老保险统账结合的设计初衷是好的,但实行起来却不现实.

一方面,个人账户的引入是失败的,个人账户不能做实,影响了养老保险覆盖面的扩大.个人账户实账积累,与高速经济成长的环境有冲突,应取消积累制.根据萨缪尔森和艾伦定理,当一个经济体人口增长率与社会平均工资增长率之和高于投资收益率的时候,就应该采用现收现付制,而不应该选择完全积累制.换言之,选择现收现付即可获得一个生物收益率,这个生物收益率等于人口增长率与社会平均工资增长率之和,所以这个时候攒钱就不合适.我们可以将之量化,便一目了然,比如一个人1993年参加这个制度,每年强制性扣除工资8%,现在给这个人20年2%的利息,替代率远远达不到现在工资的8%,甚至不到1%,所以这个人肯定不愿意把个人账户做实.因此,在经济高速增长、社会平均工资高速增长的时候,个人账户的制度设计是失败的.

第二,现在这种现收现付制的社会统筹与二元结构是有冲突的.发达地区非常发达,不发达地区非常不发达.从经济学上解释,就是非精算中性制度下道德风险导致逆向选择.这时,需要在制度设计中引入精算因素才行.

详细可见表2的解释.颜色1的部分是社会统筹部分出现的问题,是现收现付制存在的问题,解决之道是加强精算中性因素.颜色2部分是个人账户存在的问题,原因是积累制效率低下,解决之道是取消积累制.颜色3部门是统筹层次太低导致的问题,解决之道提高统筹层次.颜色4部分是未来的潜在风险,有两个公平性问题,两个效率问题.

四、未来改革的出路

我国养老保障制度要提高统筹层次,并且重新认识统账结合.提出的改革思路是实行NDC（名义账户制）,把个人账户扩大到100%,雇员和雇主的缴费都纳入账户,使所有缴费实现100%的个人精算中性运作,并提高统筹层次.这个办法还可同时实现一个重要目标：多缴多得,少缴少得.只要实现了这个理念,养老保险覆盖面可以立刻扩大,缴费收入可以迅速实在起来,可以避免很大损失.

我国养老保障制度的改革需要正确的态度和改革路径.

第一要有急迫性,不能一届一届政府往后推.考虑到我国老龄化的速度（见表3）,养老保险制度改革必须要有急迫性.

加拿大一揽子改革成功是养老保险改革成功的典型案例.加拿大1966年建立加拿大养老计划（CPP）之初缴费率仅为3.6%（雇主雇员合计,二者费率平分）；但随着人口结构的逆转,尽管费率水平逐年缓慢提高,但到1997年改革时,其费率才仅为5.85%.如此下去,在不改革情况下,到2030年费率将上调至14.2%才能满足同样的替代率而不下降.为此,1997年加拿大进行了改革,在原有基础上进一步提高了缴费率,成功地增强了加拿大养老保险体系的可持续性（见表4）.

第二要有顶层设计,比如缴费型制度与非缴费型制度要相互配合；三个支柱之间要相互配合.

第三要有策略,比如退休年龄问题的解决,可以参考我国台湾地区正在实行的改革.

第四要有政治决心,打破利益格局,尤其是对于事业单位和公务员的改革.

第五要正确对待当前利益和长期利益的关系.

现在我们在社会保障领域里是两种思想,一种是强调财政的作用.因为社保作为一种保险制度,首先要保证财务的可持续性,制度才能够自我平衡.另一种是正义与公平的实现、再分配的实现,应该依靠国家财政的其他制度,比如社会救助等等,而不应制度目标错配.如果社会保险制度财务自我平衡能力非常好,来自于转移支付的福利制度就可专注于实现公平正义,这两个制度合在一起,各司其责,那么,这个国家就非常好了.否则的话,这个制度也离不开财政,那个也离不开财政,这样,社会保险制度就不可持续,很多欧洲国家就陷入这样一种困境.在这方面,美国的制度是个典范,保险制度和福利制度的各自功能都发挥的特别好.

注释：

①表2中颜色1的效率问题,主要源自社会统筹部分的存在；颜色2的效率问题,主要源自账户的存在；颜色3的公平问题,是来自上述双重原因的综合结果（统筹层次不能提高：账户做实导致扩大覆盖面成为不可能-拉美失败的案例和香港成功的案例）；颜色4是未来“公平隐患”和潜在的“财务风险”.