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风险类有关学士学位论文,关于社会风险视域下城乡社会保障制度统筹相关在职毕业论文范文

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作者简介:曲绍旭(1980-),男,辽宁本溪人,南京工程学院人文与社会科学学院讲师,南京大学政府管理学院博士生;南京211167

*本文为2012年度江苏省社科研究课题“江苏城乡社会保障体系协调发展研究”(批准号12SYB-048)、江苏省哲学社会科学基金重点项目“江苏城乡社会保障制度衔接与并轨研究”(批准号12DDA010)和江苏省教育厅重点项目“城市社区养老体制机制研究”(批准号2011ZDIXM006)的阶段性研究成果.

[摘 要 ]受政治及经济等因素影响,我国的二元社会管理体制使城市化过程产生了诸如主体缺乏、项目冲突、管理分散等融合风险,对社会保障制度造成冲击.要采取主体多元化发展、方式灵活式发展与管理统一性发展等渐进方式化解风险,使城市在主体保险、社会救助以及其他保险方面对农村形成牵引作用,进而实现城乡社会保障制度统筹.

[关 键 词 ]社会风险;城乡社会;保障;制度;统筹

中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1008410X(2013)05009106

城乡社会保障制度统筹是解决“三农”问题,打破城乡二元经济社会壁垒,实现城乡协调发展,建设小康社会以及实现现代化之关键举措.在新形势下,城乡社会保障之制度统筹与融合乃大势所趋,但受诸多主观(如观念、文化等)、客观(如管理、制度运行)因素影响,部分地区的统筹之路仍举步维艰.纵观我国城乡社会保障统筹发展历程,其制度经历了“分割——融合——排斥——统筹”的话语演进,而这一过程亦趋同于城市化.本文基于这一视角,以社会风险理论为基础,以城市化发展为背景,以城乡二元社会结构为现实,提出城乡社会保障制度统筹的路径选择.

一、城市化、社会风险与社会保障

虽然“‘风险’本身就具有社会性涵义,在某种程度上等同于社会风险的涵义”[1],但相对于风险,社会风险是风险或由外而内的“嵌入”过程、或由内而外的“拓展”状态,是“不确定性”对政治、经济、文化影响之过程.“社会风险的界定等取广义的‘社会’涵义,将政治、经济、文化都包含在内,除了个体的疾病、死亡、失业、意外事故和财产损失等以外,其他均属于社会风险.”[2]社会风险也是现代性的必然体现.现代性是一种持续进步的、合目的性的、不可逆转的发展的时间观念,是人对自然控制的必然结果,但也不可逆转地催生出社会风险.正如吉登斯(Giddens)所说:“虽然在某些领域和生活方式中,现代性降低了总的风险性,但是同时也导入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险参量.”[3](P4)

以城市化为例,社会风险在内容、性质、范围等方面表现出单一到多元、微观到宏观、具体到模糊等发展形式.首先,风险复杂化,从单一的个人风险到多元的社会风险.工业革命之前,城市化尚未形成,社会风险集中于生老病死等家庭性风险、天灾人祸等生产性风险以及治理与动荡等政治性风险.工业革命之后,城市化与技术互为发展,原先的风险并没有随着技术提高而消失,相反,因新方法、新科技所带来的生存风险、政治多元化所带来的政治风险、社会融合所带来的参与风险以及社会分化所造成的阶层风险使得社会风险愈加多元,治理更显困难.如Strydom的描述,从1950年代至现在,社会风险争论的内容经历了“安全和风险——反对风险评估——反对者的意见和心理——参与者的关系以及现实/事实构建”等风险话语演进过程[4](P307).其次,风险宏观化,从微观的驻地风险到宏观的社会风险.工业发展与技术进步为中心城市带来“聚合效应”,这也是诸多国家在工业化初期进行“城市化”或“被动城市化”的原因.城市化是现代化之基础,但并不能完全说明现代性,且社会风险弱化了这种现代化的积极影响.如英国的“圈地运动”虽然使城镇居民占英国人口的比例从3.1%上升到8.8%,但也破坏了小农经济,造成大量农民流离失所,靠乞讨度日.此时社会风险之性质已然发生改变,处理风险之方法不能只囿于家庭,而更要依赖社会.所以,英国政府于1601年和1834年分别颁布“旧济贫法”和“新济贫法”,开创了院舍救济时代.再次,风险模糊性,愈来愈不确定.风险本身就具有不确定性,但在社会这一背景下,加之现代性导致的不确定因素增加,风险逐渐被剥离出人们的主观愿景.城市化愈加发展,经济、环境等因素对养老、失业、疾病所带来的负面影响愈会超越人们所掌控的范围,使其措手不及.这也亟需政府建立社会保障体系,控制社会风险的范围.继德国于1883年颁布《疾病保险法》之后,各国纷纷效仿,逐渐建立起现代性的世界社会保障体系.

社会保障制度缘何建立,学者各持己见,说法不一.有以德国历史学派之社会改良为肇始,有以英国“济贫法”之颁布为开端,理论上或提人本权利、或曰社会权利、或以福利经济学及有效需求论为社会保障之数理理论.然而,以工具理性之角度出发,社会保障从萌芽形成到中期发展到体系建立的整个过程,都是以风险预防/防范为基础.随着城市化的发展,政治、经济、社会的变化使社会风险之波及范围、伤害程度、性质、实施目的等发生诸多变化,社会保障之研究范式及实施理念也因此发生改变.如以宗教的普世主义理念开端为基础的欧洲社会保障制度,其初所实施范围只限于教会,受益人群只集中于社会中无家可归者、残疾人等“最弱势群体”,实施方式以单一的精神感召加之最低生活救济.工业风险使得欧洲社会发生翻天覆地之变化,技术风险、市场风险等新型的社会风险随之而来,政府逐渐成为社会保障之主体,社会保障在范围、方法、方式等方面已完全脱离于救助,形成的制度嵌入国家的运转机器中.不可否认,社会保障在发展之“黄金时期”促进了经济的发展,但其“双刃剑”之负面效果使得福利国家陷入危机,改革呼声此起彼伏.以上世纪70年代为肇始的英国社会保障改革为基础,到目前为止,收效各异,但处理社会风险为社会保障之前提依然没有改变,研究范式也越发集中于国家——社会——市场三者的关系处理上.

社会保障制度并不能解决所有社会风险,但它能尝试弥补工业化与城市化所形成的技术风险、市场风险及环境风险造成的负面影响.如针对新技术引进所造成的摩擦性失业,可以通过建立完善的失业保险体系来减低对失业人员家庭的冲击;优胜劣汰的市场竞争使部分人脱离于市场之外,可以通过建立低保制度来减轻其生活压力;化学污染、食品安全等环境风险对人身体的伤害,可以通过建立医疗保险来减轻痛苦.由此,本文研究之重点在于减少城乡社会保障融合所产生的社会风险.诚然,对城乡社会保障制度是否应该衔接,怎样衔接(渐进式或一步式)仍为学界讨论之热点.以笔者之见,城乡社会保障之衔接与融合乃大势所趋,但也应重点考虑制度的路径依赖和社会风险的空间扩散,在此基础上的理念与实施,才能平稳有序地消除社会风险之影响. 二、城市化背景下社会风险的异同发展与社会保障的诉求

我国之城市化有其本身特点,受政治经济影响,过去一直实行城乡分割的二元社会管理体制.“二元社会保障体系曾有其积极的作用,但它的固化则使城乡统一的社会保障体系的建立变得困难.”[5]同时,这种以制度控制为基础的行政控制,造成城乡地域空间分割,使农民逐渐丧失社会保障的话语权,在仅存的“五保户”制度与低水平的社会救助中享受社会保障的微薄福利.“经历了将近20年的时间,中国社会保障制度的基本框架已初步确立,等对农村社会保障问题的忽视,是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误.”[6]此间,城乡社会风险因经济、环境、技术等诸多原因各自改变,并呈现异同发展之特点,社会保障也呈现路径依赖之趋势.

城市能享受经济发展、技术提高、生活水平提高等区域福利,也因前者要素的多重影响,正逐步享受社会保障的福利供给,在社会保障“刚性”特征前提下,改变其社会保障享有状态尤为困难.首先,经济性风险.市场化引入能打破原有计划经济模式,提高效率、节约成本、促进经济发展,但也因过度依赖,使得部分竞争者逐渐被市场淘汰.如过去计划经济时代,“平均主义”盛行,实行市场经济后,受家庭、学历、社会资本等因素影响产生诸多低保群体,因此,我国于1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》,截至2011年9月,中国城市居民最低生活保障人数为2268.7万人.其次,技术性风险.新技术在城市大量使用,在方便人们生活的同时,也造成诸多难以适应新技术而失业的人群,可通过建立失业保险制度解其燃眉之急.2011年,全国参加失业保险的人数14317万人,比2010年增加941万人.再次,环境风险.环境恶化、食品安全等问题正进一步困扰城市居民,这使得参加城市居民医疗保险的人数显著增加,2011年,参加城镇基本医疗保险的人数47291万人,比2010年增加4028万人.


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反观农村,社会保障因方式固定、内容缺乏、范围狭小等缺陷,不得不依赖家庭、邻里、土地等“非常规资源”.在经济风险方面,市场化虽提高了诸多农民的生活水平,但“城乡居民之间的收入差距有进一步扩大的趋势,农村居民的相对地位进一步弱化,反映了农村居民生活风险的累积”[7].在技术风险方面,由于我国区域经济发展不均衡,东南沿海的部分农村提前完成城市化,说明技术风险只存在于部分农村地区.在环境风险方面,其覆盖范围已打破地域的限制,农村要与城市忍受同样的环境危害.因此,国务院明确指出要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度.截至2011年9月底,全国2646个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作,基金支出总额为1114亿元,受益8.4亿人次.同时,较之城镇居民,农民还要面对个人及家庭的突发性灾难,其社会风险预防与抗击能力更弱.

我国城市化是以打破农民身份与区域限制为开端的.制度的默许、城市的吸引加之信息的畅通,使得大量农民涌入城市谋生.首先,双重身份的农民工面临诸多社会风险,亟需建立失业、医疗保险制度,“农民工的社会保险问题等不仅是经济和社会持续发展的要求,而且是我国国家性质的必然体现”[8];其次,农村中空巢老人因无人赡养,存在潜在的社会风险,其保障的方式与方法亟需完善;再次,农村贫富差距日益增大,据华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农民经济状况报告》,目前农村居民基尼系数已高达0.3949.经济风险正逼近农村居民,且我国农村地区发展极不均衡,治理农民贫困仍任重道远,需完善以政府为主体、底线公平的农村最低生活保障制度.

城镇也要承受制度融合带来的社会保障压力,如农民融入城市对原有就业、医疗、养老制度的影响.可以说,社会风险背景下的城乡社会图1区域分割下的城乡社会风险与社会保险保障融合实际是风险的“再造”——从社会风险的空间隔离到要素融合,进而使双方产生新的风险.

在区域分割之背景下,城乡社会保障按各自路径发展,经济、技术及环境等社会风险在大小、范围及过程的区别使城乡实施不同的社会保障方式(如图1所示).因缺乏主体(只以家庭为主体)、项目单一(以土地为基础建立的保障)、资金渠道狭窄(家庭支出与邻里互助为支撑),农村风险集中于个人风险、家庭风险与土地风险,社会保障仅限于家庭援助、邻里互助、政府支持等内容.

经历户籍制打破以及城乡空间融合的影响,城乡社会风险之性质已悄然变化,农村在面临经济、环境与技术所带来的风险的同时,还要面临作用于城乡的共同融合风险(如图2所示),主要包括主体缺乏、项目冲突以及管理分散等风险.共同风险加之原初风险共同作用于城乡,使得社会保障制度曾一度在积累资金、完善项目以及灵活方式等方面举步维艰.因此,在逐步完善城镇社会保障制度的同时,国家正积极建立与完善农村的社会保障体系.时至今日,城乡社会保障制度的建立基础在于风险的“事后效应”,缺乏事前的“预防机制”.毋庸讳言,面对更加快速的城市化,社会风险的防范机制理应变事后原则为事前原则,通过风险要素的整合进一步调控与完善城乡社会保障制度.

图2制度融合下的城乡社会风险与社会保险

三、城乡社会保障统筹与渐进式风险化解

在城市化背景下,城乡的融合效应不仅给农村的社会保障带来负面影响,更会冲击城市原有社会保障的完整性,应因时因地实施城乡社会保障制度统筹.社会风险易内化于制度中,城乡之风险化解并非一朝一夕.从现实国情出发,兼顾城乡社保现状,本文认为应采取渐进图3渐进式风险化解与城乡社会保障统筹的制度创新的方式.所谓渐进方式,是以社会风险为衡量基准,实施分步的方式,即在逐渐缓解城乡风险的基础上,实施城乡社会保障的融合.

城乡社会风险化解之重点在于融合风险,注重社会保障各要素的创新与整合,使农村与城镇对融合风险产生吸收、排斥等多重动力,城镇风险对农村形成融合作用,双方社会保障制度形成牵引,从而融合成为统一的社会保障制度(详见图3). 关于社会风险层面的融合效应.城乡社会保障制度在融合过程中会出现诸如主体缺乏、项目冲突以及管理分散等风险,可从以下三方面着手解决.

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1化解农村之养老主体缺乏风险——多元化发展.虽然“国家或政府是社会福利供给中最为重要的主体,在当今世界,任何一个国家和政府都不能轻视或忽视在社会福利实施中的主导和主体作用”[9],但对城市化背景下的农村养老保障来说,主体的突然变化不仅会造成财政负担,而且使得农民因方式改变而难以适应.首先,社会保障资金投资渠道多元化发展.投资渠道多元化是化解资金分担风险的重要方式,以目前来看,我国社保基金可以投资相对稳定、收益相对较高的大型项目,或者投资于大型的且风险较小的国有企业.其次,社会保障主体多元化发展.采取以政府先行、市场辅助、社会补充的方式,发挥社区、市场、家庭的共同保障优点.如政府部门可通过引导和支持来加强与非政府部门的合作(放权且鼓励社会工作服务机构的建立),可以通过引导和控制来加强商业部门的作用(鼓励商业银行介入农村养老保险),家庭可以通过询问与互助等方式加强与非正式部门的交流(引进社工人员介入社区养老),也可通过互动来加强与商业部门之间的关系(主要采取服务外包)等方式,共同作用来完善我国的社会保障体系.


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