新型农村社会养老保险问题探析

摘 要 ：新型农村社会养老保险作为一项重大惠农政策,现阶段已经完成了基本覆盖.但在政策执行过程中却存在着诸多问题.作为政策过程中不可或缺的环节,政策执行是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键.因而,本文以河北省YC村为例,从政策执行的视角对新型农村社会养老保险政策在实施过程中存在的问题及发展路径进行分析.经过调查研究,目前新农保在试点地区仍存在参保档次选择不合理、参保人群结构不合理等问题,并在此基础上,提出了完善“新农保”政策的建议.

关 键 词 ：政策执行 参保档次 发展路径

1.研究背景

2009年9月国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》,提出首先在全国10%的县（市、区）推行“新农保”试点工作,并逐步扩大试点,在2020年之前实现全覆盖.2009年以来,根据国务院批复,河北省人民政府先后确定三批试点推进新农保工作.河北省保定市定兴县属于新农保政策第三批新增试点地区,我们选择个案XX村的试点工作就是在这样的背景下开展的.

2.新农保政策执行过程中显现的问题

2.1新农保广覆盖下的诸多问题

新农保整体覆盖范围迅速扩大,但实际覆盖率仍然较低,且提高困难.新农保试点工作开展过程中,政府与地方政府都将“广覆盖”作为政策执行的一项重要目标与原则,力争在2020年实现农村社会养老保险的全覆盖.数据显示,河北省“新农保”的覆盖范围扩展迅速,但在覆盖范围迅速扩张的同时,试点地区的真实覆盖率则存在下降的趋势,这说明政策的执行存在问题,农民的参保积极性并没有想法中那么高,这是政策亟需解决的.根据调研,河北省XX村总人口1183人,符合参保范围的有765人,而实际参保人数只有573人,参保率仅为74.9%.显然,虽然新农保政策的覆盖范围扩展迅速,但真实覆盖率有很大提升空间.

缴费档次选择向最低缴费水平集中化趋势明显.根据对河北省YC村的调研数据,在实际参保的573人中,参保缴费档次的选择是极不合理的,仅选择最低参保档次的人口数就达到了486人,占总数的84.8%,同时,几乎无人选择300元、400元、500元等较高的参保档次.显然,这根本没有实现新农保政策不同缴费档次设计的初衷,根据《实施意见》的规定,新农保试点地区设置100元、200元、300元、400元、500元五个缴费档次的初衷是满足不同收入水平的农民的多样化的养老需求,实现“多缴多得,少缴少得”而政策的实施现状使得不同缴费档次的设计没有实际的意义.

参保人群结构不合理.根据对河北省YC村的调查,发现参保人群中参保结构极为不合理.具体表现为：16-44岁、45-59岁、60岁以上三个年龄档次的参保人员参保率分别为35.6%、92.4%、100%,其参保率与年龄段大小成一定的正相关趋势,即年纪较大,养老问题近在眼前,且无需缴纳养老费用的老年人全部参保；中年人的参保意愿则有所下降,但仍然保持在较高的水平；而16-44岁年龄段的人,年纪较小,参保意愿最低.实际上,不合理的参保结构无形中加大了、地方政府的财政负担,同时承担了一定风险,新农保政策的实际全覆盖目标也受到较大影响.

2.2新农保政策设计存在的问题

政策采取不分参保档次的定额补贴方式,政策激励程度不足.新农保政策参保缴费分五个档次的设计初衷是适应不同地区农民不同收入水平及缴费能力的差异性,满足农民多样化的养老需求,但是在财政补贴上的设计却存在不合理之处,按照《实施意见》的规定,对于选择不同缴费档次的参保对象都统一给予每年30元的财政补贴,由省、县级财政负责支付.如果站在农民角度考虑,就发现其中存在问题,无论农民多缴费还是少缴费,政府对其补贴的金额都是一定的,那选择较高的缴费档次就显得没有必要.

参保缴费过程中的“弱强制性”.按照《指导意见》的规定,年满60周岁的老人可以不用缴费,直接按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费.政策采取此“弱强制性”设计的初衷是为了有利于扩大制度的覆盖率,进而充分发挥其养老作用,但是实际执行的过程中却南辕北辙,捆绑政策的制定虽然一定程度上扩大了覆盖率,但却影响了参保的自愿性原则,使得造成了参保档次选择向最低标准集中化.显然,农民在非自愿、不得不选择参保的情况下,肯定会倾向于选择最低的缴费档次.

2.3新农保制度实施过程中凸显的问题

养老金水平低,实际养老效果不明显.根据《实施意见》的规定,个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139.根据此计算方法,我们将不同缴费档次不同缴费年限年满60周岁后每月领取的养老金数额做了一个粗略的计算（赞不计利息）.显然,老人每月能领取养老金的数额最少为55元,即基础养老金；而缴费45年的参保档次选择为500元的年满60周岁之后每月领取的养老金数额为227元,227元是最高缴费档次最长缴费年限的情况下每月领取的养老金数额,这在实际中是比较少见的,但这种极端的情况,养老金水平仍然比较低.

新农保基金的管理与监督、保值增值.随着越来越多的农民参加到农保中来,基金结余额越来越大,新农保基金管理工作面临巨大挑战.新农保沿袭“旧农保”的基金管理机制与运营方式,以县级为主要统筹单位,而县级政府基金专业管理人才缺乏,投资资格受到较大受限,因而,目前基金管理存在着管理手段比较缺乏、规模不经济等问题.而基金投资管理保值办法单一,存银行与写国债的方式显然难以保值,增值更无从谈起.

3.在政策执行过程中完善新农保政策发展路径的探索和建议

3.1完善政策设计,使政策更加合理

第一,取消政策的“捆绑式”参保形式,杜绝政策的“弱强制性”,实现完全的自愿参保,同时完善政策激励机制,努力实现“多缴多得,长缴多得”的政策效果,满足农民多样化的养老需求.第二,考虑政府财政压力的基础上,尽量提高政府与地方政府的补贴水平,提高养老金水平.第三,提高新农保政策的统筹级别,实现省级统筹,减少流动人口的参保顾虑.第四,针对试点地区政策实施过程中出现的特殊群体,如农民工群体、失地农民、适婚女青年等,做出政策性的明文规定,保障特殊群体利益.

3.2改进宣传方式,培育理性农民,提高农民参保意识

改善目前单一的宣传方式,针对不同的参保群体做有针对性的宣传,解答他们对政策的疑问,特别是农民最关心的缴费标准、养老金待遇等问题,详细解释相关政策.设立新农保乡村怎么写作点,由熟知政策的经办人员或者村干部解答农民对于新农保政策的疑惑,便于农民进行政策咨询.

3.3加强“新农保”基金管理,重视基金的保值增值

首先,提高新农保基金个人账户基金的管理层次,逐步向省级统筹的过渡,在确保基金安全的情况下,尝试引入准市场竞争机制.其次,提升基层新农保基金管理人员的专业素质,制定鼓励性政策；最后,新农保基金是农民的养老钱、救命钱,因而安全仍然是基金管理工作的重中之重.可以考虑成立各部门联合性质的专门监督机构,对基金实行全程实时监控与定期检查,发挥人民群众监督作用,形成一个制度性的监督系统.

4.小结

从政策执行过程来看,政策执行是公共政策发挥实际作用、解决问题的关键,任何政策不论制定得多么科学完美,若不付诸实施,也只是一纸空文,没有实际价值,只有政策的执行才能实质性地解决政策问题.实现新农保制度的全覆盖,实现真正意义上的全民参保.