我国巨灾保险的立法困境与

【摘 要 】建立符合中国特色的巨灾保险制度已经成为了当下的必然选择,如何构建与之配套的法律制度,以便对其进行指引和规范,成为我们亟需面对的问题.本文从我国当下巨灾保险立法的困境入手,通过对巨灾保险立法必要性和可行性的分析,结合其在政策上的优势和实践中积累的经验,得出我国应采取补充型和专项型相结合的立法模式,构建统领全局又兼顾重点的巨灾保险法律体系的结论.

【关 键 词 】巨灾保险；立法困境；立法模式

一、我国巨灾保险的立法困境

我国巨灾保险法律体系尚不完善,现行《保险法》对巨灾保险没有做出任何规定或指导性意见,在其他法律中也仅有两部提到了巨灾保险.1998年,我国颁布的《防震减灾法》里面规定了“国家鼓励单位和个人参加巨灾保险”,这就是我国法律第一次提及到“巨灾保险”制度.2007年,我国又颁布了《突发事件应对法》,其中第35条规定了“国家发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,并鼓励单位和公民参加保险”.只不过上述规定均属原则性的规定,关于巨灾保险的性质、承保范围、投保方式、费率标准、监管方式等很多实质性的问题依旧没有专门性的立法予以规定.同样在一些巨灾频发的领域,我们也可以找到一些巨灾保险立法的影子.例如《防洪法》里面第47条规定：“国家鼓励、扶持开展洪水保险.”《防震减灾法》里面第25条规定：“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险.”《抗旱条例》第57条规定：“国家鼓励易旱地区逐步建立和推行旱灾保险制度.”此外,《国家突发环境事件应急预案》里面也有“建立突发环境事件的社会保险机制”的类似规定.尽管以上相关法律法规的规定方式较为简单,并且大都是一般性的原则规定,但这些法律法规和基本立法经验可供我国借鉴将来对巨灾保险立法.

从目前能搜集到的涉及巨灾保险的相关规定来看,原则性规定过多,无论是《防震减灾法》还是《突发事件应对法》对巨灾保险的规定都过于笼统,仅表明国家对建立巨灾保险制度的支持,并没有实质性的内容,在实践中缺乏可操作性.此外,相关的配套性规范缺失,对如何构建和规范巨灾保险制度没有明确的规定,往往一事一议,针对具体的灾害事件来制定临时性的规定,如《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》对保险业在此次灾后重建中的工作做了明确的指示.此种方法尽管具有较强的针对性,能够有效的解决具体性问题,但其缺乏长效性和普适性,对于其他地震灾害中保险公司应如何运作缺乏指导性的价值,不利于我国巨灾保险机制体系化,反映出我国巨灾保险制度在立法上的缺失.

二、对我国巨灾保险立法的几点思考

(一)政策上的可行性

引进巨灾保险制度,借助市场化、国际化的风险分散方式,凭借保险公司的专业性和风险管理能力,可以提高被保险人以及所在地区抵御巨灾风险的能力,保证大灾之后人民生活安定和社会稳定.因此,国家陆续颁布了一系列关于建立巨灾保险体系的指导性意见.2003年,温家宝总理亲自批示了保监会提交的《建立我国财产巨灾保险研究报告》,并且要求“深入研究巨灾保险方案,加快推进震灾保险体系建设.”2004年,保监会提出了中国巨灾保险的“三步走”规划.2006年,国务院的《关于保险业改革发展的若干意见》指出了“建立国家财政支持的巨灾风险体系”.2007年,《国家防震减灾规划（2006―2020）》里也规定了完善地震救援救助体系,并且逐步建立和完善政府投入、地震灾害保险和社会捐助相结合的多渠道灾后恢复重建与救助补偿体系.国家的“十一五”发展规划纲要里面也指出了“建立国家支持的巨灾和巨灾保险体系”.2011年3月,在政府工作报告中,温家宝首次提出了健全政策性农业保险制度,建立农业再保险和巨灾风险分散机制.上述一系列政策和措施,为我国巨灾保险的立法和发展都提供了政策性指引,营造了良好的氛围.

(二)实践上的可行性

建国以来,我国巨灾保险在实践中积累了丰富的经验,尤其是通过改革开放以来近30年的实践和探索,保险市场逐渐发展和壮大,专业化和市场化程度进一步加深,保险产品几乎覆盖到了各行各业,500多个险种的试验和开发,保险公司法人治理结构的进一步完善,一方面强化了保险公司的实力,另一方面也强化了内部风险控制能力,大大提高了保险公司的承保能力.例如在从1980年到1995年,洪水、地震等巨灾风险已经纳入到了我国企事业单位的各类财产、机动车辆、船舶、货运,以及居民家庭的财产保险的保障范围.1992年国颁发[1992]12号文件提出“开展地震保险是实现社会互助、减轻国家财政负担、提高抗震救灾能力的有效途径”；2010年,亚太地区地震模型、日本台风模型等相关巨灾风险模型分析软件,首次被中国再保险集团引进中国,也为中国开展巨灾保险和再保险业务准备了模型条件.目前,各保险公司正着力建设全国范围的巨灾风险数据库,为巨灾保险产品的发行做好数据准备.这些巨灾保险的相关实践经验和很多统计数据积累,为我国今后的巨灾保险法律制度的建立提供了参考性的依据.此外,保险公司还针对各类风险保险进行了相应人才储备,为巨灾保险的立法提供了人才保障.从国际来看,许多国家和地区都已经建立起了完备而成熟的巨灾保险法律体系,这位我国的巨灾保险立法提供了可资借鉴的理论和立法资源.

三、结语

面对我国巨型灾害的种类多、频率高、范围广、损失大等一系列客观情况,传统的以政府救助和民间捐助为主的救灾模式已经不能满足当下的需求了.因此,探索和构建符合我国国情的巨灾保险制度,将保险引入巨灾救助之中,用以分散巨灾风险便成为了必然的选择.在制度建立的过程中,立法应该起到先行者的作用,用以从制度上确保巨灾保险体系建立的规范性和合法性.针对我国在巨灾保险领域立法严重缺失,理论研究明显不足的困境,我们应充分发挥在政策和实践上长期积累下来的经验,采取补充与专项型立法相结合的模式.一方面制定总括性条款统领巨灾保险的大局；另一方面通过具体法律的制定,抓住巨灾风险的重点.形成多层次,覆盖广,有重点,易操作的巨灾保险法律体系,这也使得我国的巨灾保险制度构建得以实现,以便能够更好的应对巨型灾害的发生.