事业单位养老保险改革:很急很低调

要令企业和事业单位的养老保险制度框架相互衔接,难免触及既得利益.

原劳动和社会保障部在2008年1月21日举行的新闻发布会上透露,2008年将启动事业单位养老保险制度改革试点.2月29日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点.试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担,退休待遇与缴费相联系,基金逐步实行省级统筹,建立职业年金制度,实行社会化管理怎么写作等.据了解,《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》草案是在去年中上报国务院的.本届政府有关部门自2006年起,研究落实事业单位分类改革有关事宜,目前改革试点即将揭幕,但事业单位目前的养老制度现状却成为推动改革的重要瓶颈.因此,事业单位养老保险制度改革最终成为事业单位分类改革试点的一项必不可少的配套措施,再无搁置的余地.

改革的思路非常明确,设定的事业单位养老保险制度,其筹资模式、计发办法等均与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致,并可衔接.

一个现实情况是,目前事业单位和企业单位的退休待遇差别已远远高于以往,因此“平稳衔接”成为一个比以往更加敏感的话题,同时成为事业单位分类改革试点顺利推进的重要关口.

滞后的改革

与企业职工养老保险改革的进程相比,事业单位这项改革晚了十多年.这项改革早在上个世纪90年代初就已提上议事日程,原人事部1992年下发的《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,以及1994年10月在江苏镇江召开的全国机关事业单位社会保险工作会议,如同国发［1991］33号文出台之前各地已经开展企业职工养老保险改革（早在1984年广东、江苏和辽宁等省的几个市县即进行了国有企业职工退休费用社会统筹试点）一样,各地也开展了机关事业单位养老保险的改革.1993年前后,云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省下发了机关事业单位社会保险制度改革文件,开始了局部试点.随后,河南、广西、河北、杭州等也展开相关工作.据人事部有关资料显示,至1997年,全国28个省（区、市）的1700多个地市县开展了试点,其中19个省（区、市）政府出台省级方案,全国参保人数超过1000万人,约占机关事业单位人数的1/3.但由于各地试点的适用范围差别较大,实施细节各不相同.比如,一些地方将自收自支的事业单位纳入企业养老保险范围,另一些地方则将其与全额拨款、差额拨款的事业单位同等看待；还有一些地方甚至将公务员也纳入改革范畴.这些试点步调不一,一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案.之后也曾被历届政府主管部门反复考虑并向国务院申报,但最终均被搁置.

此轮事业单位养老保险制度改革的一个重要背景是,事业单位工资连续上调,退休人数增加.由于事业单位退休费与退休人员退休前工资额直接挂钩,政府财政负担其实十分沉重.因此,改革的目的究竟是“甩包袱”还是“建机制”,十分微妙.

改革开放初期,企业职工和事业单位工作人员的退休金水平,曾经在同一个起跑线上.但到目前为止,企业和事业单位两套退休制度已经形成了巨大的差异.其中,企业自上个世纪90年代初便逐步建立了全国统一的社会统筹账户和个人账户相结合的制度框架.在此框架下,职工的养老保险费由单位和个人共同负担,个人也需要交纳一定比例的养老保险费,未来养老金的发放与缴费情况相对应,具体参照职工的缴费工作年限、缴费工资额以及个人账户储存额.根据这种模式,企业职工的养老金替代率目前大约为60％左右,也就是说,企业职工的养老金基本相当于退休前工资的60％.

事业单位则是另一种模式.在中国,事业单位按经费来源可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类.不少地方自收自支的事业单位已经纷纷按照企业的方式进行管理,加入了企业职工养老保险体系.但大部分由财政全额拨款和差额拨款的事业单位,仍按照原来的养老制度运行,退休金由国家统包,列入财政预算,实行现收现付,也没有基金积累制度.未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据.根据目前的规定,其金额为本人工资的90％左右,也就是说,替代率高达90％.

从各地的情况看,事业单位人员定岗定编,在职人员规模相对稳定.而随着老龄化的加剧,退休人员却越来越多,加之近几年工资上调,扩大了事业单位养老金的基数,更增加了财政或单位的负担.据劳动和社会保障部有关资料,1990年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元,目前已经远远超过千亿元,增加了20多倍,导致财政和用人单位负担成倍增加.

很显然,如果完全套用目前的企业职工养老保险办法,事业单位工作人员的退休金必然下降,自然,财政负担也会减少.然而,待遇的降低很难不引发事业单位的集体抵制,导致改革受阻,这也是以往历届政府将方案一再搁置的重要原因.

改革一再推后,事业单位和企业在养老保险待遇上的巨大落差不断扩大,增添了今后的改革成本和难度.同时,事业单位和企业单位养老制度无法衔接,也严重妨碍了人力资源的正常流动,为事业单位的改制分流设置了巨大的障碍.

财政负担和待遇问题均不可回避.但为使改革能够顺利推进,在2月29日由温家宝总理主持的国务院常务会议上,特别强调了一个原则,即“妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接”,这也是劳动和社会保障部所制定的方案当中的关键内容.

制度衔接与待遇难题成为改革的最大阻力

事业单位与企业的划分管理是我国特有的模式.截至2005年底,全国事业单位总计125万个,涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域,工作人员超过3035万人,是国家公务员的4.3倍,占全国财政供养人数的近80%.2006年7月,机构编制委员会办公室经国务院批准,制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿）,根据现有事业单位的社会功能,将其划分为承担行政职能的、从事公益怎么写作的和从事生产经营活动的三个大类,并在东部、中部、西部地区分别选择浙江、山西和重庆三省市作为试点地.事业单位分类改革的方向无疑是正确的,事业单位工作人员的养老保险问题无疑也是与事业单位改革相关的,但是2008年事业单位养老保险改革试点能否顺利推行,还是存在一些疑问.

2008年事业单位工作人员养老保险改革试点方案,用一句话来讲,它适用于分类改革后从事公益怎么写作的事业单位及其工作人员.这一改革实行与企业职工养老保险相同的社会统筹与个人账户相结合的制度,缴费基数、缴费比例、计发办法等都与企业养老保险相同,结合事业单位分类改革来看,三类事业单位当中的另外两类,经营性的事业单位估计是按企业养老保险的办法,这是意料之中的,也与各地此前的实践基本一致,而行政性的事业单位估计是与机关保持一致.按原人事部对机关事业单位的退休费比例的规定：（1）公务员退休后的退休费,按本人退休前职务工资与级别工资之和的一定比例计发.其中,工作年限满35年的,按90%计发；工作年限满30年不满35年的,按85%计发；工作年限满20年不满30年的,按80%计发；工作年限满10年不满20年的,按70%计发；工作年限不满10年的,按50%计发.（2）事业单位工作人员退休后的退休费,按本人退休前岗位工资与薪级工资之和的一定比例计发.其中,工作年限满35年的,按90%计发；工作年限满30年不满35年的,按85%计发；工作年限满20年不满30年的,按80%计发；工作年限满10年不满20年的,按70%计发.（3）机关技术工人、普通工人退休后的退休费,分别按本人退休前岗位工资与技术等级工资之和、岗位工资的一定比例计发.其中,工作年限满35年的,按90%计发；工作年限满30年不满35年的,按85%计发；工作年限满20年不满30年的,按80%计发；工作年限满10年不满20年的,按70%计发 .企业养老金替代率已经降至约60%,按2008年试点方案,毫无疑问,改革后公益性事业单位的养老金水平会明显下降.倒不是说削减既得利益就不是好的改革,因为任何改革都可能造成某些群体的利益受损.公益性的事业单位,主要是公办学校、医院等.将公益性事业单位与行政性事业单位和机关分开,似乎理由不太充分.考虑到公益性事业单位的特点,其养老金水平不应该与行政性事业单位和机关有明显差距.况且《中华人民共和国教师法》早有明确规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高等教师退休或者退职后,享受国家规定的退休或者退职待遇.县级以上地方人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例.”从国外的情况来看,加拿大、英国、瑞典等都将医护人员、大中小学教师等公益性机构人员纳入公职人员养老保险.

似乎决策部门也意识到新的改革试点方案将会导致公益性事业单位养老金水平下降,所以提出“事业单位建立工作人员职业年金制度”.我们都知道,企业年金制度实行10多年来,建立年金计划的企业并不算多.与企业相比,公益性事业单位还面临资金来源的问题,建立职业年金计划恐怕是心有余而力不足.

与企业不同的是,学校、医院录用人员门槛较高,很多工作人员都是学龄较长而工龄未必长,同时学校、医院等公益性事业单位工作人员尽管是越老越抢手,但与企业职工的退休年龄是一样的,这样在缴费年限等方面与企业职工会存在一定差距,使其处于相对不利地位.

另外,人才流动涉及的养老保险关系转移问题,2008年改革试点方案规定“事业单位工作人员流动到机关或企业时,其养老保险关系转移办法按照劳动保障部、财政部、人事部、编办《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发[2001]13号）规定执行”,但是,劳社部发[2001]13号文件出台时,事业单位与机关还是捆绑在一起与企业对立的,并且未明确机关与事业单位之间的养老保险关系转移问题,同时,现在按新的改革试点方案,事业单位工作人员与企业职工坐到了同一条战壕里,似乎不存在养老保险关系转移的技术问题,然而,这里的规定又能解决多少实际问题呢?

此前各地实行10多年的机关事业单位养老保险方案还没有经过评估,就被彻底改写,这样对制度的衔接会产生不利影响.《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》（国发[2008]10号）被列入“秘密”级文件,处理得很“低调”,一些学校、医院等公益性事业单位数量较多地区,情况估计会比试点地区更复杂,而且高校、研究机构的养老保险研究人员、教师亦是改革的对象,却全不知情.如同此前《社会保险法》）（草案）讨论多时,关系甚大的财政部门却被撇在一边一样,这种改革实在是有些苦涩.

（本文编辑 胡挺）