建立健全我国农民社会保障体系

中国已经到了必须建立健全农民社会保障体系的时期了.有研究表明,德、日、丹、美、加等发达国家农村社会保障制度建立时,农业GDP的比重都在10％以下,而我国2002年第一产业产值也已达到15.1％,基本上达到了建立农村社会保障制度的水平.从世界162个国家和地区社会养老保险制度看,其中70个国家和地区包含农村,其保障对象为全部农村人口或农民.在这70个国家中,有相当数量是与中国发展水平相当的非社会主义制度的发展中国家和地区.这说明中国应发展与其国际地位相称的农民社会保障制度.然而,“中国农村社会保障制度的建立已经与国际劳动组织的有关条约存在巨大差距”.需要指出的是,农村社会保障制度并不等同于农民社会保障体系,只是由于农村社会保障的核心和重点是农民社会保障,从这个意义上讲,农村社会保障大体上是指农民社会保障.因为,农村既包括从事纯农业生产的农民,还包括从事非农产业的农村劳动者,例如县、乡政府中的公务员、教师、医师等.所以,本文所指的农村社会保障是指农民社会保障.

一、中国农民社会保障建立的历史过程

中国农民社会保障体系的初步建立经历了曲折的过程.中国社会保障主要包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚四个部分.其中,社会保险又包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等5个险种,是社会保障的核心内容.在过去的50多年时间中,不同时期,政府在农民社会保障方面的发展重点不同.从1949－1965年,中国政府主要从恢复国民经济发展角度和解决战争中伤残人员生活的角度,建立了以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的集体保障制度.例如在社会救助方面,主要进行农村灾害统计、防灾备荒和灾荒难民救助工作.在优抚安置方面,为解决大批伤残军人,牺牲病故军人及其家属的保障问题,国家陆续颁发了有关的法规,使这一工作制度化、统一化.从1966－1978年,农村合作医疗制度被广泛推广.到1976年,90％的生产大队都办起了合作医疗.“”结束后至1985年,是农村合作医疗大面积解体的时期.农村合作医疗是随着人民公社的解体、家庭联产承包制的推行而退出历史舞台的,只保留下来5％左右.从1986年至今,中国政府才开始日渐重视农民养老保险问题,并将养老保险和其他社会救助、社会优抚等一起上升至“社会保障”层面.1986年9月通过的《关于制定国民经济和社会发展第七个五个计划的建议》中,第一次明确提出了“社会保障”的概念.1987年3月,民政部发布了《关于探索建立农村社会保障制度的报告》,并在上海、大连等城市里的―些农村自发地进行养老保险制度的试点.1995年10月,国务院转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》,它是我国历史上第一个针对农村居民的正式的社会养老保障制度.

中国农民对不同内容的社会保障需求程度不同.农民对社会保险的需求程度强于社会福利、社会救助和社会优抚.在社会保险中,农民对养老保险的需求强度最大,其次是医疗保险和失业保险,再次才是生育保险、工伤保险等.或者说,农民社会保障目标的优选次序是养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险.中国要建立健全农民社会保障体系,就必须先从养老保险和医疗保险人手,在此基础上向其他社会保障内容延伸.因此,笔者主要从养老保险和医疗保险角度,阐述建立健全农民社会保障体系的要点.

二、农民社会保障建立过程中呈现出的问题

从建立中国农民社会保障体系的曲折历程中可以看出,农民养老保障经历了50年代初的家庭保障,人民公社时期的集体保障,80年代至今的以家庭保障为主、保障多元化三个时期；农民医疗保障经历了从建立合作医疗到撤销合作医疗进而到又重建合作医疗的三个时期.回顾历史,我们发现,不仅改革开放前的农民社会保障严重滞后,而且改革开放后农民社会保障问题依然十分突出.一是政府用于农民社会保障方面的财政支出所占比重很低.目前,财政用于社会保障的支出占财政总支出的比例,加拿大39％,日本为37％,澳大利亚为35％,中国只有10％左右(张左已,2000年).而这10％的投入也是绝大部分分配给了城镇职工,用于农民方面的则所剩无几了.二是政府对于农民养老基金的管理效率低下.这主要表现在因地方政府挪用和养老保险机构挪用以及违规投资、违规使用等造成的农民养老基金的流失,还表现在一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30％以上.三是一些地方强制性地要求农民参加“农村社会养老保险”,造成了增加农民负担和影响农村经济社会稳定的不良后果.四是出现农民社会养老非社会化的问题,即“养儿防老”仅是一种长期非储蓄方式养老,而非真正意义上的社会养老；土地养老保障是以耕地这种生产要素作为保障源泉的非社会化保障方式,同样不是社会养老.而“养儿防老”即家庭养老和土地养老保障正是当今中国两种最主要的养老模式,这两者都是非正规社会养老保障模式.

至于农民的医疗保障问题也是不容忽视的矛盾.首先,政府尤其是农村基层的乡、县级政府对农村医疗怎么写作市场的监管滞后,致使农村医疗怎么写作市场的替代性低.其次,由于村级卫生机构的个体化,使得医疗保健怎么写作趋向于追求经济效益最大化而非怎么写作质量最优化,医疗机构中的医生诱导患者过度消费的现象也屡见不鲜.再次,虽然政府极力在农村推广新型合作医疗制度,但广大农民绝大多数基本上仍是自发地实行自费医疗制度,这使得医疗怎么写作市场与药品销售市场按照各自的轨迹运行,出现了高质量医疗怎么写作供不应求、检测冒伪劣药品供过于求的混乱局面.最后,政府对农民医疗保险基金的管理尚未形成稳定、高效的运行模式,既缺乏必要的相关法律、法规的约束,又缺少成功的试点经验.

三、建立健全农民社会保障体系的可操作性措施

全面实现小康的难点在农村,建立健全农民社会保障体系的重心在养老保险和医疗保险.因此,应从理论上、政策上和实践上重视农村的农民社会保障体系建设.当然,也应兼顾农村的非农群体和介于城乡之间的农民工的社会保障体系建设,还要兼顾失业保险、工伤保险、生育保险以及社会福利、社会救助和社会优抚方面的建设.这是因为,不同的群体对不同内容的社会保障着眼点不同；以种植业为生的农民对养老保险和医疗保险最看重：农村的非农群体对失业保险最看重,农民工则对工伤保险十分看重；女性农民除需要养老保险和医疗保险外,她们更看重生育保险；农民中的残疾者及完敛失劳动能力者最看重社会救助.从这个意义上来讲,我们应建立健全以养老保险和医疗保险为核心的农民社会保障体系.

一是依据农民收入水平确定养老保险基金和医疗保险基金的上缴额等级.哈佛大学公共卫生学院经济学教授萧庆伦把中国农村划分为三个世界：高收入的农村为第一世界；中等收入的农村为第二世界；低收入的农村为第三世界.我们暂时把年收入在1万元－5万元之间的农民的保险基金上缴率定为7％,上缴10年；年收入在0.5万元－1万元之之间农民的保险基金上缴率定为2％,上缴20年；年收入在0.5万元以下的农民上缴率定为1％,上缴25年.农民年收入水平的确定以近三年平均年收入为准(一般以货币收入为主,以实物收入为辅).在这里,将养老保险基金和医疗保险基金统称为基本保险基金.基本保险基金实行一人一卡,一卡一号、全国联网、统一管理.

二是逐步建立以商业化养老保险为主、福利化养老保险为辅、家庭化养老为补的养老保障制度.自从实行计划生育国策以来,“4+2+1”式家庭在农村已越来越多(“4”是指4位老人,“2”是指夫妻2个成年人组成的家庭,“1”是指只有一个子女).两个成年人要养育4位老人、1个子女,其赡养负担十分沉重.因此,根据农民的收入水平上缴的养老保险基金只是在实现商业化养老保险.同时,政府应给予老龄农民一定的养老补贴,以此实现城乡养老福利平等化.鉴于中国有家庭养老的传统美德与习俗,所以子女也应对老人付出一定的养老基金.这既是对父母养育子女的报答,也是承担养老义务的一种表现.至于商业化养老保险基金、福利化养老保险基金、家庭化养老基金的支付比例可以因时因地而制宜.

三是要保障农民工权益,建立农民工工伤保险督察制度.让用农民工的老板自觉实行农民工工伤保险制度,几乎是不可能的.因此,只有通过政府实行强制性旨在保障农民工工伤权益的工伤保险督察制度.加大劳动部门对十大危险行业尤其是中小型从事危险行业生产的企业的监管是该制度实施的重点.当然,这种监管应该是公正的和公平的.

四是建立农村妇女生育保险基金.这是政府保护农村妇女这一弱势群体人权得有力措施.该基金的建立、运行、管理都应纳入制度化建设范围之内,确保农村妇女真正受益.