工伤保险先行支付的追偿制度

摘 要 ：工伤保险先行支付的追偿制度是先行支付的延续性制度,即在社保基金支付后向用人单位或第三人追偿,分为对用人单位、个人和第三人的追偿,符合过错责任原则,体现公平的原则,有利于维护基金安全.但在执行力、基金支付风险、诱发违法行为、制度协调、惩罚力等方面欠缺,有待于制度的进一步完善.

关 键 词 ：工伤保险 先行支付 追偿 基金 劳动者

《中华人民共和国社会保险法》于2010年10月28日通过,并于2011年7月1日起正式施行,这部被公众期盼已久的新法确定了工伤保险的先行支付制度.为了促进其具体实施,人力资源与社会保障部公布了《社会保险基金先行支付暂行办法》.笔者将对工伤保险先行支付的追偿制度进行具体分析：

一、追偿制度的制度价值

工伤保险先行支付制度是为在劳动者发生工伤事故时能获得及时有效的治疗而设置的一项制度,其核心在于保障劳动者的生命健康权.追偿制度作为先行支付后的延续性制度,重点是在社保基金支付相关费用后向用人单位或第三人追偿,一方面这有利于保障社会保险的基金安全,消除社会对于先行支付制度的顾虑,另一方面符合法律责任承担的基本精神,体现了公平原则.

基金安全,指的是工伤保险基金实现收支平衡,现阶段成为了先行支付制度面临的最大挑战.工伤保险以“低保障、广覆盖”为价值理念,而且与其他社会保险险种有差异的是它没有财政上的补贴,在基金这块蛋糕难以做大的情况下,新修订的《工伤保险条例》扩大了支付范围并提高了待遇标准,再加上先行支付的数额,工伤保险基金面临巨大的压力.即使有先行支付的制度安排,如果基金难以实际支付,先行支付终将无法真正发挥作用,所以追偿制度对于保障基金安全,促进先行支付可持续实行具有重大的意义.

从理论上来说,追偿制度符合过错责任原则,社会保险经办机构履行先行支付的职责并不意味着它是工伤责任的承担主体,其真正的责任承担主体是用人单位或者是第三人.根据《民法通则》：“侵害公民身体造成伤害的,应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残疾者生活补助费等费用；造成死亡的,应当支付丧葬费、死者生前抚养的人必要的生活费等等费用.”另外在《侵权责任法》中有更为具体的规定.据此,追偿制度不仅在具有现实的必要性,而且在法律上也能找到其依据,符合法律的基本精神.

二、追偿制度的制度设计

追偿制度依据其追偿对象的不同,可以分为三类,分别是对用人单位的追偿、对第三人的追偿和对个人的追偿.

(一)对用人单位的追偿

对用人单位追偿的主体是社会保险经办机构,在社保基金先行支付后,责令用人单位在10日内偿还.当用人单位逾期不偿还时,先向银行和其他金融机构查询其存款账户,申请县级以上社会保险行政部门作出划拨应偿还款项的决定,并书面通知用人单位开户银行或者其他金融机构划拨其应当偿还的数额.如果账户余额少于应偿还数额,可要求用人单位提供担保,签订延期还款协议.在上述两种方法都不可行时,可申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当偿还数额的财产,以拍卖所得偿还所欠数额.另外在对用人单位追偿过程中发生的合理费用和用人单位逾期偿还的利息损失也由用人单位承担.在用人单位对社会保险经办机构作出的先行支付的追偿决定不服或者对社会保险行政部门作出的划拨决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼.

(二)对第三人的追偿

第三人分为两类,一类是不支付的第三人,另一类是无法确定的第三人,因为后一类中第三人无法确定,所以无法向其追偿,为了保障劳动者的合法权益,这类医疗费用不得不由工伤保险基金累承担,自然就不存在追偿问题.在这里笔者主要介绍的是第三人不支付时的追偿制度.对第三人的追偿的主体是社会保险经办机构,在社会保险经办机构先行支付工伤医疗费用后,有关部门确定了第三人责任的,应当要求第三人按照确定的责任大小依法偿还先行支付数额中的相应部分.在第三人逾期不偿还时,社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼.

(三)对个人的追偿

对个人追偿发生的前提是个人已经从第三人或者用人单位处获得医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇,但个人没有主动将先行支付金额中应当由第三人承担的部分或者工伤保险基金先行支付的工伤保险待遇退还给工伤保险基金.对个人追偿的主体依然是社会保险经办机构,在个人拒不退还时,社会保险经办机构可以从以后支付的相关待遇中减扣其应当退还的数额,或者向人民法院提起诉讼.

三、追偿制度的评析

(一)执行力有限

在社保基金先行支付后,社会保险经办机构获得追偿权,但是其执行力却非常有限.从制度上来看,法律仅规定了社会保险经办机构可以怎么追偿,但并没有赋予其以强制执行力,社保经办机构的追偿很难发挥实际作用.其次基层社保经办机构作为追偿主体,在被追偿人不配合时,社会保险经办机构需采取提起诉讼、申请行政复议等方式来追偿,其人、财、物配置不足,但却在日常工作外承担追偿的职责,这种不合理的职责分配可能导致行政机关对于追偿的懈怠,或者影响社保经办机构的日常工作的进行.建议将追偿责任往上移,减轻基层社保经办机构的压力,或者设置专门的执行机构,并可考虑适当给予社保机构一定的强制执法权,扩大人员编制,增强社保经办机构的执法水平.

(二)基金支付风险

除了对于无法确定的第三人的追偿无法实现外,在现实中由于种种原因,例如责任人逃避、逃逸或者无赔偿能力,用人单位破产,个人无支付能力等,都可能导致追偿无法实现,工伤保险基金面临很大的风险.但是如果没有基金收支平衡,在现行财政体制下,先行支付制度就无法持续实施,这项制度也就失去了其存在的意义.《工伤保险条例》和《社会保险法》的颁布扩大了基金的支出,尽管最新数据没有统计出来,但是可以推断出前几年的基金剩余状况将改变甚至是入不敷出.建议改变现有的工伤保险基金制度,设立专项的先行支付基金,并给予财政支持,另外可考虑提高工伤保险的征缴额,扩大工伤保险的征缴面,将蛋糕做大,保障先行支付基金的收支平衡.

(三)诱发违法行为

先行支付的条件包括“用人单位不支付”或者“第三人不支付或者无法确定第三人”,对用人单位和第三人而言,在劳动者受工伤时都可以先不进行赔偿,先让社保基金先行支付,其后通过与劳动者私下交易,诱导劳动者获得工伤补偿后不配合社保经办机构进行追偿,致使追偿无法实现.而现在的制度安排也使得社保机构经办人员有心无力,或者工作懈怠,运用法律不当,把关不严,该给付的不给付,应当追偿的不追偿.另外在个人获得赔偿后,出于贪心和缺乏有效的规制,个人可能会选择占社保基金的便宜,不退还基金,也可能通过拖延住院时间或者与医务人员串通来获取非法利益.建议在立法和执法上加强力度,建立有效的监督监管制度体系,并及时惩处违法行为.

(四)制度协调

广受关注的工伤保险补偿和民事侵权赔偿竞合的问题并未得到有效的解决,法律制度的衔接出现了问题,如果第三人已经支付但是其支付的金额不够时劳动者是否还能申请先行支付呢?如果对第三人除了工伤医疗费用外还可以主张其它费用,当事人是否能向工伤保险基金要求赔偿呢?这些问题都没有具体规定.另外在追偿中,社会保险经办机构会与银行和其它金融机构、人民法院等其他机构发生联系,这些机构或机关都已制定了较完善的制度,而先行支付的追偿制度作为新法在前法立法时无法考虑到,所以追偿制度要努力和这些相关法律制度协调一致.建议调整相关法律的具体规定,并将模糊部分具体化,使整个先行支付制度与其它制度完整的衔接.

(五)惩罚性不足

《社会保险法》对于用人单位未按时足额缴纳社会保险费,规定由社会保险费征收机构责令期限缴纳或者补足,并自欠缴之日起按日加收万分之五的滞纳金,逾期还不缴纳的,由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以上的罚款.先行支付的追偿适用用人单位未按时足额缴纳社会保险费的规定,并没有指定有关的特别规定.但是未参加社会保险与拒绝承担赔偿责任相比,后者的法律责任偏重,对其惩罚力度也应偏重,这一点在制度设计中并没有得到体现.另外惩罚的力度也偏轻,违法成本低,不足以制止拒绝赔偿行为,增加追偿的难度.建议修改惩罚性制度,提高惩罚力度,加大用人单位的违法成本,并可考虑引入惩罚性赔偿机制,保证先行支付追偿的实现.

四、结语

尽管工伤保险先行支付的追偿制度存在不足,但不可否认先行支付制度对于社会保险的发展具有重要的意义,并将在实际施行中不断完善,有效的解决劳动者工伤医疗的困境,让我们满怀信心的期待先行支付制度的美好明天.