构建保险监管效果评估体系

摘 要 ：保险监管的有效性直接影响到行业的规范发展,构建保险监管效果评估体系,将有助于细化和明确监管目标,增强监管的针对性；有助于持续、系统地监测监管效果,增强监管的科学性；有助于科学评估监管绩效,强化内部管理,提升监管能力.本文借鉴IAIS保险核心原则评估中对行为过程的定性评估和国家统计局对小康社会进程监测中对结果的定量评估经验,提出构建区域保险市场监管效果评估体系的建议,包括把监管效果评估作为监管制度制定实施的重要环节；逐步构建专项监管措施,产险、寿险、相似度检测专业市场和区域市场整体的多层次监管效果评估体系以及注重对监管行为和效果的双向评估.

关 键 词 ：保险监管 效果评估

党的十八大报告提出,要“完善金融监管,推进金融创新,提高银行、证券、保险等行业竞争力,维护金融稳定”.这些要求进一步明确了金融监管提升行业竞争力、维护市场稳定的目标,指明了创新路径,对做好当前及今后一段时期保险监管工作具有重要的指导意义.报告同时也向我们提出了一个如何完善金融监管,如何实现更加科学的监管,不断提高监管效果的问题.我们认为,除了改进具体的监管制度、方式、手段外,构建科学的监管效果评估体系,也是提升监管效率的重要环节,应该引起重视.

一、构建保险监管效果评估体系是完善保险监管,提升监管效率的重要手段

保险监管是一个复杂的过程,其效果并不能直接通过监管部门工作的勤勉程度,如出台多少制度、开展多少检查、处罚多少机构来体现；而必须通过市场以及各参与主体在监管制度实施后,优化和改善程度来反映,是外在的、间接的结果体现.因此,构建保险监管效果评估体系,有助于在直接的监管措施与间接的效果评价间建立起联系,提高监管的针对性和科学性,提升监管效率.

(一)构建保险监管效果评估体系,有助于细化和明确监管目标,增强监管的针对性

保险监督官协会（IAIS）在2011年颁布的新《保险核心原则》中再次强调,保险监管的主要目标是为了促进和维护保险行业的公平、安全和稳定,为投保人创造利益,提供保障,也就是我们在监管实践中始终坚持的“三个维护”,维护保险消费者合法权益、维护公平竞争的市场秩序、维护保险市场体系的安全稳定.构建保险监管效果评估体系,可以根据阶段性监管重点,将上述三大目标细化为可以监测的重点问题或重点领域的治理目标,提高监管针对性.比如寿险治理销售误导问题,涉及个险、银保、电销等不同渠道；分红、万能、投连等不同产品；宣传、投保、回访等不同环节,并不能通过一个监管政策、一种监管手段来解决所有问题.因此,在做好系统规划的基础上,每一项具体制度的出台都必须明确政策所要实现的目标,并通过构建对应的监管效果评估体系来强化这种目标,确保制度有效执行.

(二)构建保险监管效果评估体系,有助于持续、系统地监测监管效果,增强监管的科学性

市场问题的复杂性、长期性,如规范市场秩序、治理销售误导和理赔难、提升行业形象等,决定了保险监管必然是一个动态的、持续的过程,需要监管部门根据形势变化不断地调整和优化监管政策.构建保险监管效果评估体系,可以通过对部分监管指标持续、反复监测,以量化的形式直观地反映政策效果.比如,通过对保险消费者满意度的持续调查,反映行业形象提升问题；通过对反映销售误导、理赔难投诉情况的持续比较,反映相关问题治理成效等.这种监管效果的直观显现,有助于帮助监管部门全面、系统地反思监管政策与措施,总结经验,查找不足,提出改进建议,增强监管的科学性.

(三)构建保险监管效果评估体系,有助于科学评估监管绩效,强化内部管理,提升监管能力

管理理论认为,评估体系的建立属于管理学中的目标管理,对未来明确的目标要求,有利于在项目执行中发挥正面的引导和激励作用,强化内部管理,提升管理效率.构建保险监管效果评估体系,不仅可以通过明确的目标考核,引导监管干部从单一注重前端制写作度的科学性转向制度建立与有效执行并重,增强制度的执行力；也可以通过不同时间的纵向比较和不同地区的横向比较,用统一的评价标准,反映出监管绩效差异,从而在监管内部建立起相对科学的绩效评估体系.这种绩效评估将有利于发现自身监管工作存在的差距,明确改进方向,提升监管能力.

二、构建保险监管效果评估体系的方法借鉴

保险监管是一种调控行为,对行为效果的评估,一般包括两部分,一是行为本身的科学性、合理性；二是行为结果是否优化.在实践中,IAIS保险核心原则评估和国家统计局对小康社会进程监测评估分别侧重于对行为过程的定性评估和对结果的定量评估,对我们构建保险监管效果评估体系具有一定借鉴意义.

(一)IAIS保险核心原则评估——定性的标准评估

国际金融危机爆发后,国际保险监督官协会（IAIS）于2011年10月颁布了新版的《保险核心原则》,成为全球保险监管的新准则.新版的核心原则共有26条,主要包括监管机构、被监管机构、持续监管、审慎监管、市场行为监管和监管合作六方面内容（见表1）.其中,每条核心原则又分为原则、标准、指引三个层次原则位于最高层,描述了为维护金融稳定和保护保单持有人利益,保险监管制度必须具备的基本要素.不论保险市场发展水平高低,所有国家和地区的保险监管机构都要遵循.标准位于中间层,在原则之下,提出遵守原则的要求,一条原则对应多条标准.指引位于最低层,详细阐述了原则和标准的含义,并在可能的情况下,举例说明如何达到标准的要求..

表1

新《保险核心原则》的主要内容

按照国际惯例,保险核心原则不仅可以被用来建立或者增强某一国家或地区的监管体系,也可以作为评估现有监管体系的基础.自1999年开始,国际货币基金组织（IMF）和世界银行定期组织对部分国家或地区开展金融部门评估规划（FSAP）,其中保险监管的评估,即以核心原则为标准2010年,相关组织对我国实施了首次FSAP,保险监管的评估标准为2003年版的28条保险核心原则..在具体评估中,相关组织在充分获取信息的基础上对照国际监管标准与原则,逐条评估参评国（地区）遵守情况,评价监管效力,识别监管领域存在的风险,提出改革建议.按照《保险核心原则》中明确的评估方法,对标准和原则执行情况的评估通常被分为：已遵守、基本遵守、部分遵守、未遵守和不适用五个类别,具体评价标准见表2. 表2

《保险核心原则》中原则和标准的评估类别

总体来看,IAIS的核心原则评估,是基于国际标准的过程性评估,侧重于评估监管体系、制度、方式是否符合既定的要求,注重行为本身的系统性、规范性和合规性,在评估中,多为定性评价.

(二)全面建设小康社会统计监测指标体系——定量的结果评估

小康社会也是一个宏观概念,但为了全面反映我国及各地全面建设小康社会的进展情况,国家统计局从经济发展、社会和谐、生活质量、法制、文化教育、资源环境6个方面制定了由23项指标组成的《全面建设小康社会统计监测指标体系》,为不同地区、不同年份的小康社会比较提供了较为科学的评价依据.2011年12月,国家统计局发布全面建设小康社会进程（2000—2010年）统计监测报告,数据显示,2010年中国全面建设小康社会的实现程度全面建设小康社会实现程度是一种综合指数,实现程度60为总体小康,100为全面小康.也就是说,全国建设小康社会进程是以60为起点,100为终点.达到801%,比2000年提高205个百分点,平均每年提高205个百分点.

表3

全面建设小康社会统计监测指标体系

小康社会监测体系,侧重于结果评价,选取了部分代表性强,能够实际计量或测算,具有较强操作性的监测指标,以定量的数据反映抽象的概念,能够有效地运用于小康建设的实际分析和比较.

三、构建区域保险市场监管效果评估体系的初步设想

中国保监会项俊波主席曾在讲话中提出,建设更加科学有效的现代化保险监管体系,必须在监管思路、制度、方式和效能上做到“四个下功夫”.构建保险监管效果评估体系将有助于优化监管思路、健全监管制度、改进监管方式和提高监管效能.各保监局身处监管一线,政策作用更直接,市场反应更灵敏,监管效果更明显.立足区域保险监管实践,借鉴相关评估经验,对构建区域性保险监管效果评估体系提出以下初步设想：

一是要把监管效果评估作为监管制度制定实施的重要环节.在监管制度出台的同时,制订政策执行效果评估方案,明确政策实施总体目标、阶段性目标以及主要监测指标及方法.如出台银保渠道销售行为规范制度,可以考虑设定现场检查发现的违规问题、银保渠道销售误导投诉情况以及消费者满意度等指标,通过半年或年度的定期监测,以量化的指标来反映规范效果.

二是逐步构建专项监管措施,产险、寿险、相似度检测专业市场和区域市场整体的多层次监管效果评估体系.专项治理某一问题或领域的监管措施,目标明确,建立效果评估体系相对简单.产险、寿险、相似度检测等专业市场的监管目标包括市场规范、消费者利益保护、风险防范以及发展等多个层面,监管效果评估体系需要涵盖的内容较多,相对复杂.整体市场的监管效果评估体系以专业市场为基础,需要选取各领域共性的、突出的指标,反映的内容最为全面,也最复杂.

三是构建监管效果评估体系中应同时考虑对监管行为和监管效果的评估.在行为评估中,可以考虑借鉴IAIS的保险核心原则进行评估,重点评价监管行为本身的科学性和全面性.比如在评价治理销售误导和理赔难相关政策时,可以借鉴核心原则第19条“业务行为”的相关标准（见表4）,评价我们在销售行为、理赔行为以及投诉处理中的规定是否符合国际标准.

表4

IAIS第19条保险核心原则评价标准

在效果评估中,尤其是整体市场评估中,可以借鉴小康社会监测指标的建立,从“三个维护”的监管目标出发,同时考虑现阶段行业发展要求,分四个类别分别选择反映怎么写作质量、经营情况、风险情况和发展情况的客观监管指标,并通过定期向保险消费者、保险机构、相关金融监管机构和相关政府部门的问卷调查,获取相关评价指标（见表5）.通过设定不同的权重,最终计算出监管效果综合监测指数,直观反映监管效果.

表5

区域保险市场监管效果评估指标体系

综上所述,我们认为,作为一项新的改进制度,构建保险监管效果评估体系一定是逐步完善和成熟的过程,包括评估体系的应用领域、指标的设定等,都需要在实践中不断摸索和确定.但作为提升监管效能的一项重要手段,我们应该尽快建立相关制度,积累经验和数据,完善现行的以定性评价为主的监管成效总结方式,以监管能力的提升,努力推动实现“保险让生活更美好”.