人口老龄化背景下养老保险制度面临的挑战

摘 要 21世纪在人口年龄结构上的显著特征就是人口老龄化,在此背景下,老年抚养比上升,退休寿命增加导致的基金支付期限延长,离退休费用刚性攀升和我国板块化的制度结构都构成了养老保险制度面临的挑战.因此为了应对挑战,研究相应的对策显得必要和迫切.

关 键 词 人口老龄化,养老保险制度,老年抚养比

中图分类号F840.67 [文献标识码] A 文章编号1673-0461(2010)06-0079-04

[收稿日期]2010-03-12

作者简介 马彦(1982-),女,江苏无锡人,苏州科技学院教育与公共管理学院劳动与社会保障专业讲师,研究方向:劳动与社会保障.

随着社会经济的发展,大多数发达国家和包括中国之内的发展中国家均面临人口日趋老化的现象,可以说,21世纪在人口年龄结构上的显著特征就是人口老龄化.这一特征会对社会各方面造成影响,而在养老保障领域,最为突出的就是对各国实施的养老保险制度提出了挑战.因此结合我国人口老龄化的趋势研究养老保险的实施状况、制度受到的挑战,并提出相应的对策显得十分必要.

一、我国人口老龄化的发展趋势

1956年联合国提出以65岁以上人口占总人口的7%作为老龄社会的标准.1982年在维也纳召开的“世界老龄问题大会”上将老年年龄界线定义为60岁,此后多数学者以60岁以上人口占总人口的10%作为老龄社会的标准,中国老龄委员会目前也使用60岁作为老年人的年龄起点界线,这与我国长期以来将60岁定为退休年龄有关.

总体上看,我国60岁及以上老年人口在2000年~2010年平稳增长,2020年~2040年快速增长,2040年以后速度趋于平缓.表1和表2分别显示了我国老年人口总体和内部老化的趋势.

表1.2000年~2050年中国老年人口老化趋势

表2.2000年~2050年中国老年人口内部老化趋势

数据来源:于学军,中国人口老化的经济学研究,中国人口出版社,1995年,P30.

上述宏观的预测数据真实地表明老龄趋势不可阻挡,在我国人口总体老化的同时,老年人口内部也在不断老化.老年人需要的具有特殊性的收入保障、怎么写作保障和精神保障等都随着这一群体的增加而提出新的问题,内部年龄结构的老化程度不同也更深层次地提出了要求,这样的双重变化给养老保险制度和整个养老保障体系带来了严峻的挑战.

二、人口老龄化背景下养老保险制度面临的挑战

1.挑战之一:老年抚养比上升,制度供养人数增加

老年人口的增多对于社会来说就是老年抚养比的上升,即60岁以上老年人口占劳动人口的比重不断上升(见表3).据预测,从2030年起,中国劳动人口的绝对数量开始下降.如果现行的退休年龄不变(60岁),那么劳动人口(15岁~59岁)与退休人口(60岁以上)的比例将从2000年的7∶1,下降到2050年的2∶1,城市中尤其明显.比如上海,在1990年至2005年间劳动力严重过剩,但从2005年至2050年,劳动力的这种富余开始减少.上海市人口老龄化的时间比全国的其他城市和地区要提前20年,45岁至59岁的劳动人口对总劳动力人口之比,从1990年的22%上升到2015年的46%,而到2030年,这些劳动力都将退休 [1].

表3. 2000年~2050年中国老年人口抚养比

数据来源:杜鹏,中国人口老龄化过程研究,中国人民大学出版社,1994年.

老年人口抚养比的上升之于养老保险制度来说就是领取养老保险金的人数增加,而为制度缴费的人数不变甚至减少.这种影响对于现收现付的养老保险制度模式来讲最为突出,当制度运行到成熟期时,面对领取人数的增多,基金往往形成入不敷出的赤字局面.目前我国是统账结合部分积累的模式,虽然冲击小于现收现付模式,但同样也面临了一定的收支风险,并且我国曾长时期地运行过现收现付模式,在制度转换时还形成了显著的历史“隐性债务”①,因此,在人口老龄化背景下,我国的养老保险制度正面临着“旧债新账”的双重压力.

2.挑战之二:退休寿命增加,制度给付年限延长

人均寿命是养老保险制度设计和运行中不得不考虑的因素.随着社会发展,人均寿命越来越长.在我国,目前人均寿命已经是72岁.这同时意味着退休寿命的增加,人均领取养老金的年限越来越长,需要给付的基金量越来越多.根据我国的养老金计发办法,至少社会统筹部分需要从公共账户中支取,而个人账户中的积累额一旦支付完也必须由公共基金来负担.领取养老金时间周期的延长将会对养老保险基金的收支平衡构成威胁,这是整体人口老龄化和老龄人口内部结构老化所带来的必然结果,现行的多种养老制度模式都难以摆脱.

3.挑战之三:经济发展,制度内离退休费用刚性攀升

经济的发展带来了生活质量的改善,而老年人生活的改善离不开养老金水平的提升.从2005年开始,国家连续6次提高企业养老金水平,平均每年涨幅10%.劳动保障部数据显示,全国企业退休人员养老金已由2005年的月人均714元增长到2010年的1,200元.另外如苏州地区2004年月人均养老金为826元,而2010年调整后达到1,624元,几乎翻了一倍.尽管这是一项普遍叫好的民生政策,但是制度内离退休费用攀升,养老金标准的不断提高也为基金的财务平衡带来了一定的挑战.

4.挑战之四:板块化的养老保险制度存在硬伤

且不从社会公正公平角度来考虑,从保险本身来看,其数理基础是大数法则,也就是说参加人数越多,则风险分散越明显,制度运行越良好.社会养老保险同样如此,其整合性和覆盖面也是影响它运行的一个重要因素.

而我国目前实行的养老保障制度,大致可以形容为是板块化格局,具体分为以下几大板块:机关公务员和部分事业单位工作人员基本实行国家财政或者本单位包下来的养老保险制度,企业和部分自收自支事业单位实行社会基本养老保险制度,农村的老年人口,目前主要是依靠家庭和土地养老,部分地区试行以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的社会化养老保险制度.城镇企业职工基本养老保险,也存在着统筹层次低、覆盖面不广、待遇不统一等问题.部分股份制的企业、三资企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外.[2]2008年末,基本养老保险参保人数近2.2亿人,占全国就业人口的数量比例为28.25%,占城镇就业人口数量比例为72.46%②.这样的情况在人口老龄化的背景下是不利于制度的良性运行和增强基金抗支付风险能力的.

三、关于对策的分析

1.对策之一:整合贯通养老保险制度,继续扩大覆盖面

在政策层面,《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)中已经明确规定扩大基本养老保险覆盖范围,城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险.从2010年1月1日起,《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》也开始实施.这些政策已经为扩面和贯通基本养老保险制度垫定了基础.目前还需要尽快解决的是农村人口的基本养老保险制度及与城市的对接.对机关、事业单位养老保险制度进行改革,使其与全社会基本养老保险制度统账模式的接轨.在执行层面,加强监察力度,要吸收年龄构成相对年轻的非国有企业职工、城市农民工加入基本养老保险制度.

2.对策之二:适时适度提高退休年龄,控制提前退休

目前中国职工的退休年龄一般情况下是男性60岁,女性55岁,从事体力劳动的男女职工的法定退休年龄更早,一般要比上述法定退休年龄分别提前5年.中国的法定退休年龄比发达国家要早得多③.这种低龄领取养老金的条件是在上世纪50年代初期规定的,事实上已经脱离了现实人口年龄结构的实际.

而推迟法定退休年龄的优势不言而喻,简而言之就是养老保险基金增收减支.据有关专家估算,在我国,退休年龄每延长一年,养老统筹基金可增长40亿元,减少支出160亿元,减缓养老基金缺口200亿元 .[3]而目前的退休年龄增加5岁,中国的退休人口将减少三分之一,在相同的给付水平下,养老金支出可减少三分之一 .[4]

国外的退休年龄也在逐步提高,比如,英国打算从2010年到2020年逐步将女性退休年龄提高到65岁,10年提高5岁,日本将在2001年~2013年、2013年~2025年分别将领取国民年金和厚生年金的年龄条件从60岁提高到65岁,即用25年的时间提高5岁,韩国从2013年开始,将现在的60岁提高到61岁,之后每5年提高l岁,2033年达到65岁的法定退休年龄.

但是,虽然普遍承认推迟法定退休年龄是未来不得不进行的政策,对于目前实施该方案的可行性问题,我国有较多经济学家和人口学家提出了异议.因此鉴于国情,只能适时适度有步骤地推迟法定退休年龄.比如先逐步提高女性的退休年龄.另外,在现行退休年龄上不能打折,要控制提前退休的情况④.

3.对策之三:保值增值养老保险基金,做实个人账户

由于养老保险基金的特殊性,社会统筹部分基金现收现付,只有个人账户内的积累额才是可以适当考虑保值增值的.但是目前,我国的个人账户尚未做实,绝大多数省份仍然是空账运行.尽管从2001年开始,在辽宁省,随后在吉林和黑龙江两省,继而在另外8个省市自治区进行了以做实个人账户为主要内容的基本养老保险制度改革试点,但是个人账户做实的规模却越来越小,由8%降到5%甚至降到3%.这对于养老保险制度的未来支付是非常不利的.如果要使现行统账结合的制度可持续运行,必须要逐步地做实个人账户,保证今后的支付需要.

具体可以设想为分三步走:第一步,为近期目标,是把在职职工个人缴费部分全部形成个人账户实账,第二步为中期目标,是在做实在职职工个人账户的基础上,把统筹基金透支个人账户的部分做实.统筹基金和个人账户基金两项实行分账管理,养老金当期发放不能再透支个人账户基金,第三步是把“中人”视同缴费年限建立的个人账户空账做实,还清历史欠账.但是对于做实个人账户的资金来源,也确实令各级政府大伤脑筋.目前普遍的建议是变现部分国有资产、公共财政支出、发行福利彩票等方式.

同时,国家也成立了专项储备基金即全国社保基金来应对未来庞大的养老支付需要,这部分基金是投资增值的重点.只是在现行的经济环境和技术条件下,要较好地增值还需探索和研究.

目前我国的方式主要还是存入银行和购写国债,不能满足基金保值增值的要求.为此,应适当放宽投资限制⑤,因为通过资本市场实现养老金的保值增值已成为必然选择.从国际经验看,养老制度的变革和创新是资本市场发展完善的基本推动力之一,一个健全高效的资本市场又是养老基金实现保值增值的重要载体和主要途径.二者相互依存,互相促进.为了分散风险,一般应注意采取合理的投资组合.我国养老基金的投资领域,要逐步从安全性高的政府债券向外延伸,如投资于公司债券和股市,要正确运用现代投资组合理论,分散投资风险,实现安全性和收益性的统一.

4.对策之四:推广多层次养老保障体系

早在上世纪中叶开始,北美地区已经广泛推行多层次的养老保险制度,由政府实行让税政策,鼓励发展企业补充保险和实施私人养老金计划.如澳大利亚社会保障制度中最具特色的就是公共养老金、强制性职业年金和自愿性养老储蓄三大“支柱”.而在20世纪90年代世界银行也提出了三支柱模式的养老保障体系,第一支柱是政府负担的基本养老保险,第二支柱是企业的补充性养老保险,第三支柱是个人储蓄性养老保障.多层次养老保障体系的提出为解决老龄化社会的养老金给付问题提供了一个可行的解决方案.

多层次体系可以避免只依赖政府实施的基本养老金保障的唯一性和单薄性.由于我国目前多层次体系尚未建立,因此我国的基本养老金对工资的替代率就存在偏高的问题,平均水平基本到60%左右⑥.养老金替代率的高低反映了养老金同劳动者退休前收入的某种关联,反映了养老保险的保障水平,但在客观上却体现了退休职工与在职职工的收入关系,并影响着养老保险的财务收支状况.在缴费率一定的情况下,高的替代率会造成增加养老保险基金的支出,形成基金缺口,增加国家财政压力,但过低的替代率又无法保障老年人基本生活需求.因此在取值上需要保持一个适度水平.从世界若干国家养老保险系统总和目标替代率看,很多国家养老保险系统总和目标替代率在60%至70%,其中公共年金替代率大多为40%,私营年金替代率为30%.随着人口老龄化这一世界性问题的快速发展,退休费用急剧膨胀,世界上许多国家纷纷降低基本养老金替代率,有的已降至20%左右.为了使养老金系统总和目标替代率维持在60%、70%左右,国家制定政策鼓励补充性养老保险的发展.在我国,如果企业年金和个人储蓄能够在养老保障的总替代率中作出一定的贡献,那么政府实施的基本养老保险替代率就有降低的空间和可能,从而使基本养老保险基金的财务收支得到缓解.

[注释]

①一般而言,大多数研究认为中国养老保险制度改革的隐性债务在

3万亿元左右.

②根据2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报中有关数

据分析所得.而在2007年劳动保障部发布的《近年来中国社会保

险基本情况》中,首次公布的2006年底城镇参加企业养老保险的

覆盖率为76%.

③世界银行1996年的数据显示:OECD国家退休年龄平均为男

64.4岁,女62.9岁.

④检测设按基本养老金1200元/月计算(未考虑今后养老金的增长),

一个职工提前1年退休,需要多支付基本养老金1.44万元.如果

提前1年退休,就要减少1年缴费收入.以月缴费工资1200元

算,按28%费率(企业20%,个人8%),一个职工提前1年退休,将

减少养老保险费收入0.4032万元.这样一增一减,一个职工提前

1年退休对养老保险基金的影响是1.8432万元.如果全省有5万

职工提前1年退休,对养老保险基金的影响就是9.216亿人民

币,这势必对基金支付造成很大的压力.

⑤根据我国劳动保障部社会保险研究所和博时基金管理公司的一

份研究报告建议:国债投资应不少于40%,银行存款不低于

20%,股票(含证券投资基金)不超过l5%,金融债券和投资级以上

资信的公司债券分别不超过5%.目前暂不考虑对金融衍生产品、

房地产和海外市场投资.

⑥江苏省基本养老保险金替代率2002年是28.01%,只相当于全国

的44.17%.尽管远远低于全国水平,但是另一方面也暗示了希望

通过降低替代率来缓解基本养老保险金支付压力的思路有一定

的实施难度.

[参考文献]

[1]季 虹.上海人口老龄化及其对经济发展的影响[J].上海综合经济,

2002(6):13-14.

[2]李 衡,周 一.人口老龄化背景下的养老保险制度改革[J].中国商

界,2008(12):104-105.

[3]林毓铭.充分认识养老保险个人账户从“空账”向“实账”转化的

长期性[J].市场与人口分析,2004(3):20-25.

[4]穆怀中.养老保险体制改革试点中的关键经济因素分析[J].中国人

口科学,2004(4):44-51.

The Challenges and Solutions of Pension System

in the Population Aging Context

Ma Yan

(Suzhou University of Science and Technology, Education and Public Administration Academy, Suzhou215009,China)

Abstract: Population aging is a salient feature of 21st century in terms of population age structure. In this context, high elderly dependency ratio, stretch in fund paying resulting from long life span, rise in pension and fragmented system structure all challenge China’s endowment insurance system. Thus it is very necessary and urgent to make corresponding research and draw conclusions for solutions..

Key words: population aging, pension system, elderly dependency ratio