我国新型农村养老保险制度中的政府职能

【摘 要 】农村社会养老保险制度是政府作用的产物,政府职能的有效发挥和政府责任的合理承担关乎未来中国农村养老问题的解决.通过对新型农村社会养老保险制度建设中政府职能的研究,明确政府在新型农村社会养老保险制度建设中的职能和应该发挥的作用,提出政府在新型农村社会养老保险制度建设中充分发挥职能作用的对策,以期促进新型农村社会养老保险的发展.

【关 键 词 】农村社会养老保险；政府职能

中国农村社会养老保险制度的初步探索以1992年1月民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)为主要标志,该方案规定了农村社会养老保险的基本特征是“以个人缴费为主,集体补助为辅和国家扶持相结合’’.在该方案指导下,各地政府开展了相应工作,农村社会养老保险取得一定进展.然而,截至1996年底,全国累计参保人数为6594万人,参保率不足1％,已领取保险金人数31.6万人,占参保人数的5％,老年人受益面小.1998年向59.8万参保人发放养老金,人均约42元,月均3.5元,显然难以保证大多数参保者的基本生活.1999年开始,国务院开始对这项工作进行整顿.2000年农民参保人数为6172.34万人,2003年底为5428万人,呈逐年递减趋势,基本陷入停滞状态.问题的症结何在已有的调查研究显示,绝大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴,政府无资金投入,回避财政责任,社会养老保险演变为“个人储蓄保险”,失去应有意义等.可见,现行农村社会养老保险面临困境,与政府责任不到位,职能发挥不充分有必然联系.农村社会养老保险制度是政府作用的产物,政府职能的有效发挥和政府责任的合理承担关乎未来中国农村养老问题的解决.

本文研究的意义是通过对新型农村社会养老保险制度建设中政府职能的研究,明确政府在新型农村社会养老保险制度建设中的职能和应该发挥的作用,提出政府在新型农村社会养老保险制度建设中充分发挥职能作用的对策,以期促进新型农村社会养老保险的发展.

一、我国农村社会养老保险制度现状

农村社会养老保险制度是农村社会保障制度的重要组成内容.农村社会养老保险是指国家以立法的形式,规定由国家、各类农村集体组织(包括农村集体经济组织、乡镇企业、学校等企事业单位)和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务,为解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度.

传统农村社会养老保险是指我国农村居民在政府的组织引导下,以保障老年人基本生活为目的,坚持资金以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”和农民自愿的原则,为解决农民劳动者因年老丧失劳动能力,有从国家和社会取得帮助,以保障其衣、食、住等基本生活需要的一种社会保险制度.我国目前大部分地区开展的都是传统农保,基本上是以1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》为蓝本,对其稍作修改在本地区推广实施的.传统农村社会养老保险工作把社会保险作为防范农民老龄风险的一种对策,是用社会保险方式解决中国农民养老问题的有益探索.尽管传统农村社会养老保险在制度设计和实施过程中存在一些问题,但探索的过程是有益的,政策的实施为新型农村社会养老保险制度的建立积累了宝贵的经验和教训.

从2002年开始,农村社会养老保险工作进入了探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段.特别是继党的十六大提出“有条件的地方探索建立农村养老保险制度’之后,新型农村社会养老保险试点工作开始在全国广泛开展,许多地区按照“因地制宜、分类指导、重点突破、逐步推进”的方针,“保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”的要求和“农民个人缴费、集体补助、政府补贴”的三方筹资原则,开始积极探索建立与农村经济社会发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度.

新型农村社会养老保险制度是相对于传统的农村社会养老保险制度而言,它是由政府组织、引导和实施,立足制度可持续发展,从实际出发,按照因地制宜、分类指导、分层管理、分步推进、农民自愿的思路,在有条件的地区和群众中积极探索建立农民参保补贴制度,建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴的多元化筹资机制,引导扶持被征地农民、农民工和务农农民参加社会养老保险的一种制度安排,简称为新型农村社会养老保险.

二、国外农村社会养老保险制度政府职能定位及启示

目前世界上有70多个国家为农村人口建立了养老保障制度,按政府与个人间分别负担的责任比例区分大致存在三种模式：福利型养老模式、社会保险型养老模式和储蓄型养老模式.另外针对是否独立设置农村养老制度国外又有三种不同模式：全民统一社会养老保险模式、农民社会养老保险专门模式和农民社会养老保险统分结合制度.

福利型养老模式以瑞典为代表.国家承担所有责任,为全体公民提供“从摇篮到坟墓”式的全方位社会保障.不仅福利的受让主体包括受保人自己及家人,福利的范围也被推广到维持合理生活水平的所有事项.福利的普遍性和保障的全民性意味着以高额的税收作为该制度模式的财政基础,个人无需另外缴纳社会保险费用.

社会保险型养老模式以德国、日本为代表.该模式针对不同社会成员择取不同的保障标准,以劳动者的社会保险为核心建立社会保障制度.社会保险型养老模式强调了受保人权利和义务的对等性,由雇员、雇主和政府共同担负资金筹集责任.

储蓄型养老模式主要以新加坡的公积金制度和智利模式为代表.它以强制储蓄为核心,强调雇主和雇员的社会保障储蓄责任.这种制度下政府的责任最轻,仅负责相关立法和承担公积金的管理和监督责任,并不对公民养老给予财政上的支持.这种模式采用完全积累制,雇主之间、雇员之间缺乏互济性.智利模式与新加坡模式的区别在于：智利只有劳动者独自缴纳费用,雇主无需缴费,并且由于养老金的管理由私人机构进行,加大了资金风险.

统一保险模式以美国、韩国为代表.全体农民与其他国民一起被纳入统一的社会保障制度中.美国1935年的《社会保障法》规定了对在职职工统一实行联邦老年保险.1954年的“社会保障法修正案’将老年保险的范围扩大到农场主、农场雇员、家庭怎么写作员、自由职业者以及州和地方政府的雇员.韩国的国民养老金制度则在1999年覆盖了所有劳动者.

农民社会养老保险专门模式以法国、波兰为代表.两国专门针对农村人口制订了包含养老保险、健康保险和意外伤害保险等项目的特殊保险制度,以满足农村老年人、孕妇、主要劳动力丧失和遭受意外事故家庭的需求.该模式的主要特征有：投保对象依法特定,针对农业人口；根据农业人口类型的不同匹配与之适应的养老保险计划；资金筹集采个人缴纳与政府补贴相结合的方式.

农民社会养老保险统分结合制度又称混合体制,以日本、加拿大为代表.农民既参加一般性社会保障,又有独立的农民社 会保障制度.

在资金筹集方式上,福利型养老保险国家承担所有责任,为全体公民提供‘从摇篮到坟墓’式的全方位社会保障；储蓄型养老保险政府仅负责相关立法和承担公积金的管理和监督责任；农民社会养老保险专门模式中,资金的筹集采个人缴纳与政府补贴相结合.

从这几种模式中我们可以将政府职能归结为：制度的提供；财政的支持；组织指导；监督管理；法律保障.

三、我国农村社会养老保险制度中政府职能的定位

(一)制度的提供.政府在新型农村社会养老保险制度建设中制度提供职能主要包括制度设计和新型农村社会养老保险建设规划两个方面.

在制度设计方面,政府应结合国外先进经验,在充分调研的基础上设计科学、合理、公平、高效的新型农村社会养老保险的制度框架.一方面,确定新型农村社会养老保险的保险对象、保险水平、筹资模式、缴费和给付方式以及基金的管理营运；另一方面,统一新型农村社会养老保险相关职能部门的权利,搭建统一的农村社会养老保险相关职能部门的权利,搭建统一的农村社会养老保险制度平台.

在制度建设规划方面,政府对新型农村社会养老保险的规划发展职能主要包括以下几点：一是建立信息管理系统.建设农村养老保险系统信息系统,在统筹范围内联网,共享缴费信息、给付信息、个人及企业的相关信息等资源,下级社会保险机构上传数据以及上级社会保险机构下传信息均可通过系统完成,这样可以极大地提高管理效率和降低成本.二是建立预警系统.对于农村养老保险计划而言,财务收支平衡状况危及到支付能力,因而应使用人口及工资增长率、利率等经济指标预测养老保险计划的长短期财务平衡,根据预警信号调整缴费率、替代率等指标保证养老保险系统的稳健发展.三是修改完善农村养老保险计划.针对社会经济发展状况,以构建全国统一农村养老保险制度为目标,改进现行计划的缺陷,兼顾公平和效率.

(二)财政的支持.在我国农村社会养老保险制度的建设中,政府需要下大力担负起经济责任,必须拿出相当的财力对农村社会养老保险给予支持.财政对农村社会养老保险的供给表现为：优化调整财政支出结构,提高农村的财政投人比例；规范转移支付途径,实行农村社会养老保险的专项补助,一方面加大财政资金对农村社会养老保险的支持；另一方面,保证农村社会养老保险的专款专用,杜绝资金的肆意挪用；建立农村社会养老保险预算,规范预算外收入,彻底实施农村税费改革,切实减轻农民负担；变现一部分国有资产和发行农村社会养老保险国债,加大财政资金支持；实施财政优惠政策,为保险基金的运营提供优越的环境.

(三)组织指导.目前我国农民组织化程度低、文化素质相对不高,不可能完全自觉地加入到农村社会养老保险中,更不可能自己组织起来完成这一制度的实施.离开政府的领导、组织和实施,农村社会养老保险将不复存在.在新型农村社会养老保险制度建设中,政府应该充分发挥组织指导职能,加大宣传力度,广泛动员农民积极参与,建立相应的新型农村社会养老保险组织机构.此外政府应配备专业的新型农村社会养老保险工作人员指导新型农村养老保险的试点和顺利推广.

(四)监督管理.对地方政府的监管也不容忽视.要倡导建立“阳光型”政府,将一些资金的走向进一步透明化,让更多的群众知道自己上缴的税收到底去了哪里,这对防腐败也有一定帮助.此外,除了建立地方政府的正式监管机构外,还应该允许建立一些民间团体,让他们加入到监管队伍中来.这样,在农村养老保险的征集和发放过程中,容易出现的基金挪用甚至贪污现象便可得到有效地抑制.

(五)法律保障.政府要进一步加强农村养老社会保险立法.(1)进一步明确农村社会养老保险的社会保险地位,逐步建立和完善覆盖城乡居民的社会养老保险制度；(2)明确各级财政要对农村社会养老保险进行投入.农村社会养老保险实行个人缴费,集体补助和政府补贴.各级政府要将农村社会养老保险工作列入经济社会规划,各级财政要逐步加大农村社会养老保险的投入；(3)明确农村养老保险基金的社会保险基金性质；(4)规定土地被征用的农村居民按国家有关规定参加相应社会保险,其应当缴纳的社会保险费从征地补偿安置费中支付,不足部分由当地人民政府从国有土地出让收入中支出.