农村养老保险中农村集体的作用

摘 要 ：农村集体是农民生活中的重要组织,一直以来都在农村管理和怎么写作等方面发挥着难以替代的作用.目前,无论从理论上还是从实践上看,农村集体在建立农村养老保险制度方面也应该发挥一定的积极作用,但由于我国农村集体存在诸如职能混乱、经济能力日渐衰退等问题,难以为农村养老保险制度的建立提供有效的支持.本文主要分析了农村集体的现状及其在建立农村养老保险中的作用,同时提出了增强农村集体作用的相关建议.

关 键 词 ：农村养老保险；农村集体；政府

中图分类号：Ｄ６３２．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０２－００４５－０３

收稿日期：２０１０－１１－０５

作者简介：蔡霞（１９８２―）,女,广东汕头人,武汉大学社会保障研究中心博士,研究方向为社会保障理论与政策.

基金项目：本文受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新型农村社会养老保险制度研究”（项目编号：０９ＪＺＤ００２７）、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会保障风险管理研究”（项目编号：２００９ＪＪＤ６３０００８）资金支持.

１９９２年,我国颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,在保险资金筹集方面坚持的原则是：以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持,并具体规定了在以个人交纳为主的基础上,集体可根据其经济状况予以适当补助.２００９年,国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,对于老农保中的有些条款做了重新修订,但集体补助仍然是新农保资金筹集的来源之一.可见,农村集体提供的资金支持应该作为农村养老保险资金的来源.但实际情况与规定却存在较大差异.

一、农村集体的内涵及现状

在这里,农村集体主要是指农村集体经济组织,因为只有农村经济组织才有可能为农村养老保险提供资金支持.农村集体经济组织产生于２０世纪５０年代的农业合作化运动时期.经过不断的发展与改革,目前集体经济组织主要是在农业合作化和人民公社“所有,以队为基础”体制的基础上,经过家庭联产承包责任制和双层经营体制改革后形成的包括乡村、村民小组和部分农村共同所有的农村劳动群众集体所有制的经济组织,是统分结合的双层经营体制中的“统”方,也是集体经济的组织载体.［１］无论是过去还是现在,我国的集体经济组织始终是以社会主义公有制为基础,以土地为主要生产资料,并且为农民集体所有.同时还是拥有民事法律主体的其他经济组织,与拥有民事权利能力和民事行为能力的法人在某些方面相似；集体经济组织还与农村基层社会的自治组织有诸多重合交叠之处.目前,大多数农村集体经济组织与村民小组（村委会）都是“一套人马,两块牌子”,职能之间相互重叠,尤其是在农村集体的管理和怎么写作方面,具有“政社合一”的性质.

从建国至今,尽管农村集体在维护社会稳定、促进农村经济发展方面发挥了一定的作用,但随着农村改革的深入发展和农村市场的逐步完善,农村集体经济组织面临的问题越来越多,困难也越来越大.尤其是实行家庭联产承包责任制之后,许多农村尤其是中西部的农村集体原来所有的少量的财产已经被分掉或卖掉,除了土地集体所有之外,几乎没有集体财产.集体已成为空壳,集体经济无从发展.根据某课题组２００８年对全国９省１６县的抽样调查显示,其抽样调查的村集体资产平均为３５．３万元,人均村集体资产仅１３７元；村集体资产中９０％以上是实物资产,资产很少,平均每村资产不足５万元,而且主要是由少数城郊富裕村（有上千万资产）所支撑的,大多数非城郊村的资产不足１万元,有一些村甚至没有资产.［２］这个调查结果在某种程度上代表了我国农村集体经济困窘的现状.同时,农村集体积累基金主要来源于乡（镇）、村办企业的创收,但乡镇企业在经历了１９８６―１９８８和１９９２―１９９６年两个时期的快速发展之后,除了个别地区外,大多处于衰落状态.而近年来多数农村集体经济几乎无法拨出专款补充到农村养老保险之中.集体养老保障形式只是限于农村“五保户”群体,养老院建设也超过了集体经济所能承受的范围,为此,农村集体提供的养老方式只能是分散式的养老,根本没有经济能力为广大农民的养老提供经济支持.由于集体经济不景气,使得在老农保中国家通过对乡镇企业集体补助予以税前列支这一政策成为空中楼阁.

不仅如此,长期以来,村委会和农村集体经济组织是“一套人马,两块牌子”,组织功能存在着重合之处,农村集体经济组织发挥的社会管理和公共怎么写作职能多于应该具有的经济职能,再加上农村税费改革后,村民勿需上缴土地承包费、村提留等相关税费,连村干部的劳务支出和日常办公费都显得捉襟见肘,有些村不仅无任何积累,而且负债累累,更难以有资金支撑集体经济的发展.

因此,对于大部分村集体而言,无力为农村养老保险制度的建立提供必要的资金支持.这样,无论在老农保中还是新农保中,集体的经济支持在很大程度上是“虚化”的.如果需要集体发挥作用,要么就将集体的经济实力做强,让它名副其实地发挥提供资金来源的作用；要么就转移其虚化的经济职能给社会中的其他组织承担.但从农村的实际情况而言,集体在建立和完善农村养老保险制度中具有的作用是不能被忽视的,不能轻易将其取消.

二、农村集体在新农保中的作用

(一)从历史发展而言,农村集体应该为农村养老保险制度提供支持

现阶段的集体经济组织是从２０世纪５０年怎么发表展而来的,它不仅是劳动者劳动的联合,而且是劳动者资本的联合.尽管经过家庭联产承包责任制和双层经营体制改革后,集体经济组织中的劳动者不再进行劳动的联合,但集体经济组织发展的最初资源和资金都来自于过去劳动者的资本联合.同时,集体经济组织得以发展的生产资料也主要来自于本社区内的劳动者共有.因为集体经济组织是以土地为基础的一种特殊的组织形态,在本社区内,人一生下来就是该组织的天然成员,它既不存在入社的自由,也不存在退社的自由（除非转为城镇户口或户口迁移它处）.而在现阶段,集体拥有的资源仍能发挥很大功效的就是集体的土地.我国《土地管理法》明确规定：“ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理.”特别是在许多农村土地被征用的地区,村集体会获得部分集体土地出让金,集体获得的比例甚至高于个人所获得的部分,所以,村民有权利获得村集体提供的福利待遇.笔者认为,为农民建立养老保险制度正是为农民提供的一种福利待遇,如果集体有实力应该为农民养老金的筹集贡献一份力量.

(二)从理论上而言,农村集体应该为农民提供养老保险金的支持

养老保险责任需要国家、社会和个人共同承担.随着我国老龄化趋势的进一步加剧,作为单方主体难以承担起养老的重任,尤其是在历史欠账比较严重的农村地区,长期以来,广大农民都没有社会化的养老保障.毫无疑问,国家应当承担起农民养老的责任,给予农民基本的养老补贴.但国家的财力有限,如果全体社会成员的养老保险费用完全由国家承担,国家财力是难以承受的.同时,基于养老保险的准公共性,需要以缴费为基础,需要个人缴纳养老保险费用.然而,农民的缴费能力也十分有限,尽管按照新农保的最低缴费标准一部分村民能够承受,但这种缴费水平不高,尤其是在经济发展相对缓慢的西部地区,农村６０岁以上老人每月领取的养老保险金的标准很低,难以起到养老的作用.只有第三方协助提供一部分资金,充实农村养老金的积累额,方能提高农村老人的养老保险水平.从理论上而言,在农村生活中发挥一定作用的村集体,尤其是有些发达地区的村集体是较为理想的资金提供者.

（三）从现实而言,农村集体实力较强的地区能够为农村养老保险提供支持

我国区域发展不平衡,而不同地区所属的农村也存在着较大的差距.尽管我国农村集体经济的总体发展水平很薄弱,但也有不少地区尤其是长三角、珠三角等东部发达地区的农村集体经济发展较快,其乡村集体的收入水平甚至超过了中西部某些县市的水平.例如在上海郊区就存在着不少“亿元村”,到２００７年末,南京市农村集体资产总额已达到６２．３７亿元.另据有关数据显示,截至２００８年底,广东农村村组集体资产总量已达到２９５６．５亿元,其中,净资产２０９８亿元；２００８年,全省村集体经营总收入１４６６亿元,其中,农民从集体经济分得的收入总量为１６８．４亿元,从村集体经济获取的收益在农民纯收入中所占比例持续攀升.［３］总之,在我国部分地区,农村集体有实力为农民提供部分养老保险金.

(四)从未来发展而言,农村集体有可能为农民养老提供保障

实施家庭联产承包责任制之后,农村生产力得到了极大的解放,农民的生活水平得到了显著的提高,同时农村的组织方式和农业生产方式均发生了变化.但从当前农村的实际情况看,农村生产力的发展主要依赖于农民一家一户的生产模式以及集体经济为主的各种新型合作经济组织化的生产方式,这两种方式在农村经济发展中相互补充,相互促进.但随着农村经济的深入发展,一家一户的生产方式抵御风险的能力很有限,制约了生产力的进一步提高.从农村未来的发展趋势而言,需要农村集体经济尤其是各种新型农村合作经济获得新的发展.国家也十分重视农村集体经济的发展,２０１０年一号文件提出的系列强农惠农新政策就明确指出：要壮大农村集体经济组织实力,为农民提供多种有效怎么写作.可见,农村集体在未来发展中具有较大的潜力.而改革开放以来农村发展的实践也证明,凡是农村集体经济发展迅速、稳定的地方,农民得到的益处就比较多,农民的生活也就比较富裕；与此相对应,在一些经济薄弱村,农民受益相对比较少,生活也就相对困难.

三、增强农村集体实力,促进新农保发展

尽管现阶段有些农村集体的实力比较弱,但无论是从历史还是现今而言,农村集体仍然具有重要的地位,对于建立新型农村养老保险制度的作用亦不可小觑.为此,在新农保制度建设中,各级政府在不断增强自身责任,强调农民个人缴费义务的同时,不应忽视集体的作用,而应该采取有力的措施使集体增添新的活力,在提高农民福利尤其应在提高农村老人的福利方面发挥积极的作用.

(一)增强农村集体经济的实力

首先,转变思路,采取多种方式增强农村集体经济的实力.一方面,政府需要创造一个资金自动流向农村集体经济的宽松的、公平的竞争环境.各级政府应该积极支持集体中的农村合作经济组织的发展,推动农村股份合作经营,形成风险共担、利益共享、共同发展的农村新型经济实体.各地可根据实际情况因地制宜,进行多元化发展.例如：在沿海发达地区尤其是靠近城镇的农村应以怎么写作业为主,增强农村集体经济的实力；而在贫困地区,应根据本地的农产品及市场情况,推广农户＋公司,农民专业合作社、合作社＋公司等经营模式,推进股份合作制度,不断发展民营经济,做好农村土地开发工作,增强农村集体经济实力.另一方面,需要不断规范农村用地制度,不但要保证集体资产不流失,同时也要保证农民利益的最大化.对于集体所有的“四荒”资源,要防止流失,予以合理定价和承包.对于劳动力流出较大的省份,要鼓励和促进土地向规模化经营模式转换,以提高农村集体经济的实力.要有效规范土地向非农产业的流转,尤其在城镇化推进过程中,需要建立专门的土地转换资金,保障农民的生活水平不至于变差.其次,减轻农村集体经济组织的负担.一方面,需要不断剥离农村集体经济组织承担的过多、过重的公共管理和社会怎么写作职能,纠正集体经济组织中长期存在的政企不分现象；另一方面,要使农村集体经济组织真正成为市场主体,就必须将其承担的经济功能与社会功能分离开来,理清责任,采取有效措施化解并清理村级债务,使农村集体经济放下包袱,轻装上阵.同时,要着重支持和扶助集体经济实力较弱的乡村,在加大财政支持力度的同时,采取有效措施使其农业生产从“补贴农业”向“盈利农业”转换.

(二)增强政府的责任

各级政府在增强集体经济实力中具有难以替代的作用.首先,政府的责任不仅表现在通过制定各种有利于集体发展的政策和措施,同时也应该为农村集体经济的发展提供一定的经济支持.长期以来,我国实行的“剪刀差”政策不仅使农民为工业化建设做出了巨大的牺牲,而且每年还从农村提取了大量的资金,这也是农村集体实力弱化的原因之一.为此,国家在支持农村集体发展时不仅需要政策上的支持,更需要大量的资金支持.其次,政府应该真正成为农村公共产品的最大责任者和提供者,不断加大公共财政对农村各项事业发展的支持力度,完善农民利益的各种补偿机制,这样,才能减轻农村集体的各种负担,促进其怎么写作职能和经济职能的分离,才能为农村集体的发展提供好的外部环境.第三,政府要为集体资产所有者的社会保障成本予以一定的扶持,并全额承担“城中村”或“村改居”成员的转居成本及社会保障费用,彻底解决这部分人的生存和发展问题.［４］笔者认为,无论是集体内部还是外部的负担过重都是阻碍其发展的重要原因之一,这些负担如果处理得不好将会给社会带来很多问题,扰乱社会秩序的正常运行, 为此,政府需要承担起这份责任.

(三)采取灵活多样的方式,提高农民的综合素质

农村集体的发展离不开农村基层人才的支持.但由于农村地区各方面发展比较缓慢,农村中的青壮年或者有文化的人大多都离开了农村,去城市寻求发展机遇.而留在农村的农民或年纪较大或者年龄较小,而且文化水平普遍不高,管理水平有限,即使乡镇干部也是如此,尤其在偏远山区,这种情况更为突出,这将严重制约农村集体的发展.为此,需要通过各种方式留住农村中的“精英”,同时不断提高现有人员的素质.首先,应结合农村基层组织建设的实际,选优配强村班子,加强对村干部的教育培训工作,建立健全村干部奖惩激励机制.其次,加强对农村集体经济发展所需的各类人才的培训,培育农村经济发展的领军人物和骨干,在提高农民科学种植能力的同时提高农民的文化素质.

总之,只有多方努力,促进农村集体经济的发展,促进农村各方面的良好发展,才能为农村社会养老保险制度的建立发挥应有的作用.

【参考文献】

［１］齐力,梅林海．新型农村集体经济的发展条件、现存问题及改革措施研究［Ｊ］．南方农村,２００９,（０１）：４２．

［２］王德祥,李建军．农村集体经济实现形式问题探讨［Ｊ］．农村经济,２０１０,（０１）：１１．

［３］吴晨．对我国农村集体经济发展状况的实地调查［Ｊ］．经济纵横,２０１０,（０１）：８２．

［４］农业部课题组．推进农村集体经济组织产权制度改革［ＥＢ／ＯＬ］．人民网,ｈｔｔｐ：／／ｔｈｅｏｒｙ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ＧＢ／４０５５７／４９１３９／４９１４３／５１４５７８７．ｈｔｍｌ．２００６－１２－０６．

（责任编辑：高静）

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