厘清农业险权责

财政是国家治理的基础和重要支柱,这一定位是财政改革的基点,也是未来经济社会体制全面改革的核心和起点,牵一发而动全身.这种重要性特别体现在“建立事权与支出责任相适应的制度”上,它是整个财政体制协调运转的基础环节.事权是指一级政府在公共事务和怎么写作中应承担的任务和职责,支出责任则是履行其事权、满足公共怎么写作需要的财政支出义务,这既涉及与地方的关系,也涉及各政府职能部门间的关系；既要处理好政府与市场的关系,也要处理好政府与社会的关系.其内涵是丰富的,改革是全面的,它在不同领域的事权及支出责任的表现各不相同.

就农业保险问题,在人们的认识中,农业保险通常被简单地看作一项制度、一种机制,如此一来,它便局限于手段、政策工具的范畴,其存在的合理性属于微观层面.事实上,无论是从农业保险制度的产生及历史演变,还是站在农业发展及国家粮食安全的角度,以宏观视角去看待农业保险的定位都十分必要.

“建立事权与支出责任相适应的制度”不仅涉及与地方的关系,也涉及政府职能部门间的关系,是财政体制改革的重要环节和内容,也是推动其他各领域改革的助推器.农业保险事权明晰非常关键.农业保险的产生是基于农业发展中存在的各种风险,处理不好将影响农业发展,甚至危及国家粮食安全.目前我国主要以商业保险+财政补贴履行农业保险事权的方式略显不足,需要从国家层面、从立法的角度,以防范农业风险、保障国家粮食安全为目标进行顶层设计.具体到职能部门分工,建议农业部统筹履行农业保险事权、保监会对保险业务进行管理监督,与此相适应,财政部门内部的职能划分也应适当调整,以有利于支出责任的落实.

农业保险的产生是基于农业、农村发展中存在的各种风险,这些风险是制约我国农业、农村发展的重要因素,也是我国政府支持三农政策的理论依据.从这一角度,农业保险不仅仅是手段,而是一项事权,是政府分担农业风险的职责,只不过目前更多的是通过对农业保险进行补贴来履责.

然而,单一的补贴制度不能构成农业保险事权的全部,农业保险的定位应是政策性保险,这种定位与农业保险的特殊性是相关的.

首先,基于农业的基础性地位和弱质性特征,农业对于中国的重要性,既是农业自身发展、农民收入的问题,更有粮食安全的问题,进一步讲,它关乎国家和社会的安全与稳定.与其他一般竞争性产业相比,农业产业收益比较低,一个农民种植一亩土地的收入只有几百元,而他到城市打工,可能一两天便能赚取同样多的钱.与此同时,农业发展又具有弱质性,高风险是其重要的表现形式,这种风险不仅是自然灾害带来的风险,也包括市场风险,比如农产品的大起大落,还会出现增产不增收的“丰收悖论”现象,这种高风险单纯通过市场手段很难达到均衡.随着农业生产集约化、产业化的发展,这一矛盾将更加凸显,严重制约农业现代化的发展.因此,政府必须分担农业的各种风险,为农业发展的现代化提供保障,从这个角度去认识农业保险,更凸显了其重要性和战略性.

其次,从我国三农政策的历史演变看,虽然十多年来一号文件都聚焦“三农”问题,但是,长期城乡分置政策形成的城乡二元化发展模式以及城乡发展差距,不可能在短期内有较大改观.我们在三农问题上有大量历史欠账,在农业风险的防范方面也有突出表现.

这种历史欠账主要表现在两个方面：

一是制度设计的缺失.我国的农业保险政策始自上世纪90年代初,2012年10月24日国务院颁布了《农业保险条例》,我国农业保险的基本模式主要是商业保险+政策性财政补贴,诸如体制、机制、办法以及巨灾风险等许多重大问题并没有解决,而这些根本问题单纯依靠商业性保险公司是不能解决的.

二是大量的市场需求没有满足,到2012年末,对粮棉油保险和养殖业保险的补贴险种只有16类,农业保险的政策性支持覆盖范围小、品种少.以农业生产资料中的农机保险为例,据陕西、湖北两省开展农机互助保险试点调查推测：截至2013年,全国农机的总体参保率不足10%,人身、机身、“三者险”的保全率不到3%,大量的保险需求亟须农业保险的顶层设计来指导.

关于政府在农业保险中的事权,要充分厘清政府与市场、社会的边界.与其他事权相比,结合三农问题的特殊属性,政府除了引导市场力量外,还应积极培育社会互助组织和其他社会力量来从事农业保险.

从农业保险的市场环境看,农业保险呈现出承保密度低、成本高、风险大的突出特点,一般商业保险公司很难从中盈利,没有进入的动力,需要政府介入发挥调节作用,这一特征在实践中已得到了印证,1990年-2006年我国农业保险的保费收入、赔款及给付支出一直没有超过8亿元,长期处于低水平的徘徊状态,直到2007年财政出台了农业保险补贴政策后,才出现快速发展的态势（详见图1）.

2007年保费收入跃升到53.3亿元,并高速增长到2012年后的240.6亿元,年均增长率35.2%；保险赔款及给付支出也从2007年的29.8亿元增加到2012年的131.34亿元,年均增长率34.5%.究其原因,是2007年财政对农业保险的保费补贴21.5亿元并逐年增长至2011年的97.06亿元,年均增长45.8%,农业保险市场的快速发展与政府的保费补贴呈正相关.进一步分析发现,2007年财政的保费补贴资金占农业保险收入的40%,2011年这一比例上升到56%.省及省以下地方政府综合配套补贴比例按25%测算,2007年各级财政的保费补贴资金占农业保险收入的65%,2011年这一比例已达到81%. 这些数据清晰地反映了财政补贴在农业保险中的重要地位和作用,也显示出农业保险市场较强的政策属性.

从我国农业保险面临的社会基础看,农业保险的需求方以分散的小规模农户为主,它的典型特征是,风险意识不强、综合素质不高,但是对农业保险的需求又很大.

目前以商业保险为基础的农业保险政策,在农业保险供给方面,会存在“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境,由于农民的参与机制不健全、农民的保险权利表达机制不完善,政府部门难以完全考虑到不同地区农民对保险需求的多样性、差异性；同时,以追求市场最大化收益的保险机构对某些农业保险产品供给缺乏动力,而保险公司赔款及给付支出占保费收入的比例,却随着政府补助的逐年提高呈下降趋势.这一背景下,亟须政府、市场之外的社会力量致力于农业保险事业的发展.如：农业保险互助合作组织就是一种较好的形式,它具有法人资格,以提供农业保险怎么写作为使命,在享有政策优惠的条件下,可以提供政府和市场都无法有效提供的怎么写作,可以对多样化、快速变化的农业保险需求做出及时反应,从而满足农户多样化的保险需求.基于此,需要政府对互助保险、农业保险基层怎么写作体系建设等社会力量加大支持力度,建设良好的社会基础,满足农业生产者分散风险的需求,减少政府的补贴,提高财政资金的使用效率. 事权划分应有利于事权履行

从我国的行政管理体制框架看,农业保险事权须从以下两个层次来划分：

一是政府部门间的划分,政府部门间事权划分应依据事权的属性,农业保险制度是为了规避农业风险,虽然概念上是保险范畴,但应从属于农业属性,从这个角度看,保险是手段,农业保险要怎么写作于农业发展、粮食安全等任务.从职能部门分工的角度看,农业部应从所有农业补贴政策的角度出发,统筹履行农业保险事权；保监会应从保险业务的管理监督的角度履责,与此相适应,财政部门内部的事权划分也应进行适当调整,以有利于支出责任的落实.

农业保险由农业部门主导的积极意义在于：可明晰责任,整合多种农业补贴资金,综合目标任务的轻重缓急,优化补贴政策的结构,进一步扩大农业保险的支持力度,扩大农业保险补贴范围、提高补贴标准,这既有利于实现防范农业风险的目标,也有利于提高财政资金的使用效率.

目前我国粮食补贴政策体系包括收入型补贴、生产型补贴和保障型补贴,补贴内容多,补贴数量分散,部分补贴内容已经难以发挥应有的作用.比如粮食直补政策,对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产,改进生产设施,但后者往往将补贴彻底当作其收入来源,他们依然沿用过去的生产方式,粮食等农产品的生产成本也并未因此得到降低,在土地集约化、产业化经营及土地流转的情况下,还出现了享受粮食直补与从事农业生产脱节的情况.在这一背景下,可以考虑将粮食直接补贴政策改为农业保险补贴,即直接补给从事农业生产的组织,以分散其从事农业生产的风险,调动其生产积极性（详见表1）.

除了直接的保费补贴政策外,还可以不断扩大税收优惠、再保险补贴等相关政策工具的推广应用,促进农业保险事业的发展.

二是和地方之间事权及支出责任的划分.从农业保险事权的属性来说,粮食安全、农业发展的主要职责应在或省一级政府层面,即农业保险主要是和省一级政府的事权,由此,应明确和省级政府在其中承担重要的支出责任.目前的制度设计虽然强调了和省级政府的支出责任,但执行中,很多省份提出了市县配套的要求,在市县的财力状况不佳,特别是中西部地区财政困难的情况下,由于部分省一级的支出责任没有完全到位,直接制约了农业保险事权的履行.

从全国层面看,在农业保险的事权和支出责任的划分上,对不同地区的支出责任应适当有所差异.如基于我国主体功能区定位的要求,对粮食主产区省份的支出责任应大一些,这主要是因为粮食主产区基本上处在限制发展区,这些区域的省、市、县的财力状况普遍较弱.此外,从保险的品种看,考虑到基本农作物是国家粮食安全的基础,基本农作物保险的财政支出责任应大于特色农业保险品种. 统筹协调事权体系

如何履行事权?谁来履行?运用什么制度来履责?当前社会上存在 “财政资金依赖症”,各部门和各级地方政府在履行事权过程中,通常都强调扩大支出责任,多给予财政资金的支持,事实上,事权并不能简单地与支出责任画等号,不是说有了钱就一定能履好责.在政府履责过程中,制度设计至关重要,好的制度安排,可以收到事半功倍的效果.

按事权要素划分,农业保险的事权有决策权、执行权、监督权与支出权,从我国农业保险的发展现状看,农业保险的整体发展规划性不强,各参与主体――各级政府、商业保险公司、互助组织、农户等的责任不明晰,其中一个重要原因是,事权履行的宏观管理体系分散,各管一摊,缺乏国家层面的统筹协调能力.

从国外的做法看,美国依据联邦农作物保险法案,设立了农业部农业风险管理局、联邦农作物保险公司,主导农作物保险；日本的农业政策性保险体系与商业保险泾渭分明,主要是由农林水产省、全国农业共济联合会引领的互助合作保险再保险体系.从产业的角度,包括农、林、渔三大共济（互助保险）体系；从政府各层级的划分看,包括农林水产省经营局再保险特别会计、都道府县农业共济会和市町村农业共济组合三个层次；而法国100多年前便建立了国家农业保险制度,发展农业互助保险集团,形成了以农场互助共济为基础,分保再保逐层连接的保险保障体系,在保险合作社的基础上,逐步建立了+大区+省的共济联合会,组成与相互保险公司相结合的互助保险集团.

借鉴这些国家的做法,从职责归位的角度,我国也应制定农业保险法案,强调其政策属性,统领农业保险事权.在此基础上,建立国家层面的政策性农业保险机构,负责整体的农业保险制度规划设计、支出责任的落实以及监督检查.从体制机制上,创新组织制度体系,以农民互助共济为基础,强调与地方政府部门、农业互助组织、保险机构同舟共济,逐步建立一套完整的制度框架体系.通过财政扶持、引导,充分调动各种力量致力于农业保险事权的履行,怎么写作于农业发展,保障国家粮食安全,保障国家的长治久安.

作者为财政部财政科学研究所研究员