农村生活垃圾污染整治的法律问题

收稿日期：2013-07-16

基金项目：浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）,项目编号：2012R412023；浙江农林大学“国家级大学生创新创业训练计划”,项目编号：201210341018

作者简介：李明华（1962-）,男,教授,主要从事环境法学、环境政策学、环境社会学等方面的研究.E-mail：Lmh@zafuedu

摘 要：随着社会经济的不断发展,农村居民的生活水平和生活质量都有所提高,但农村环境污染也随之加重.农村生活垃圾污染问题急需相应法律法规及政策予以解决,国外环境污染防治的典型法律制度可供借鉴.立足生态文明、强化农民环保意识,建立健全相关法律规范,强化农村生活垃圾整治的法律实施,健全环境司法救济制度,树立循环经济理念、完善落实垃圾收费制度是构建和谐社会的必由之路.

关 键 词：农村生活垃圾；污染整治；法律对策

中图分类号：X799.3文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）12-0126-05

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条第三项规定,农村生活垃圾是指农村在日常生活中或者为日常生活提供怎么写作的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为农村生活垃圾的固体废物.农村生活垃圾是农村环境的重要污染源之一,也是农村当前“脏、乱、差”的主要诱因.如果不对生活垃圾进行有效处理,就会出现“垃圾围村”的现象,最终导致农村地区环境状况日益恶化,威胁广大农民群众的生存环境和身体健康,制约农村经济的可持续发展.因此,建立和完善农村生活垃圾污染整治的法律体系有助于推动浙江省农村环保事业的发展,为农村开展环境保护提供法律保障.本研究立足于法律角度,把握浙江省农村的特殊性,借鉴国外生活垃圾污染防治经验,提出了农村生活垃圾整治的可行性法律对策.

1浙江省农村生活垃圾整治的现状

1.1体制方面

我国城乡二元经济结构主要表现为城市经济以现代化的大工业生产为主,而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达,而农村的基础设施落后.在这种情况下,农村地区环境状况的恶化成为必然趋势,其主要根源在于长期以来对农村环境的严重忽视,一直存在着“重城市,轻农村”的现象,城市和农村实行着不同的环境政策,无论是投入还是环保设施均向城市大幅度倾斜[1].政府对农村地区基础设施的投资仅占全部基础设施投入的8%,而且该比值还呈现下降的趋势[2].因此,农村的环保投入、基础设施建设以及政策和法律法规体系都存在着严重的不足,导致了农村环境不断恶化.

1.2技术方面

浙江省的农村生活垃圾处理方式主要为填埋、焚烧和堆肥.这三种方式对解决农村生活垃圾起到了很大的作用,但都有一定的缺点.由于卫生填埋建设投资大、运行费用高,我国80%以上的垃圾仍采用直接填埋的处理方法[3],特别对于农村而言,所谓的填埋就是找个低洼地把所有垃圾倒进去,这将导致严重的二次污染,例如垃圾渗出液会污染地下水及土壤,垃圾堆放产生的臭气严重影响场地周边的空气质量；填埋技术占地面积大,对土地资源的利用将是一个很大的挑战.对垃圾进行焚烧处理,减容、减量及无害化程度都很高,但焚烧条件控制不当会存在烟气污染问题,且设备投资巨大.堆肥技术明显的缺点是不能处理不可腐烂的有机物和无机物,因此减容、减量及无害化程度低.

1.3法律方面

相关垃圾处理体系不健全,包括村民的环保意识、地方性立法的可行性和法律救济制度等方面的问题.

2浙江省农村生活垃圾整治的法律问题

2.1农村环境立法不健全

2.1.1立法指导思想狭隘首先,我国在垃圾污染防治的立法过程中大多关注城市生产、生活垃圾和工业垃圾的污染防治,并出台了相当数量的法律法规,就浙江省而言,有《浙江省市容环境卫生条例草案》、《浙江省固体废物污染环境防治条例》等,而有关农村环境方面的立法很少.这种重视城市立法、忽视农村立法的指导思想也阻碍了农村生活垃圾的整治.

其次,立法者在立法过程中对农村居民的环境权保护不够,既没有详细地对农村居民受到垃圾污染侵害后的救济手段进行规定,也没有在法律中规定农村居民对生活垃圾处理的公众参与制度.

另外,我国固体废物的立法理念还未完全脱离末端治理的思想.在已经出台了《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）、《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）等法律的情况下,一些旧的部门规章和地方性法规规章没有与循环经济的理念相衔接.这样既不利于农村生活垃圾污染的防治,也不利于社会的可持续发展[4].

2.1.2立法粗糙,过于原则化关于生活垃圾治理的法律规范过于分散,整体层级不高,同时也缺乏配套措施.作为我国的农业根本大法,《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）涉及到了农村生活的方面,该法第八章“农业资源与农业环境保护”以农业生产资源和环境保护为内容,却未提及农村生活垃圾的整治.

我国《固体废物污染防治法》第49条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法由地方性法规规定.该条款对农村生活垃圾污染环境立法做了授权性规定,但实际上并未得到有效实施.

《浙江省固体废物污染环境防治条例》第27条规定：农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置实行村收集、乡镇中转、县（市、区）处置的原则.乡镇人民政府应当统筹规划并组织建设农村生活垃圾收集设施、垃圾集中存放点和垃圾中转站.不具备集中处置条件的,经县级环境卫生行政主管部门同意,可以就地无害化处理生活垃圾.各级政府应当对农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置费用给予财政补助和支持.该规定虽然考虑到了偏远山区、海岛的农村生活垃圾处理问题,但没有具体的垃圾处理方式,像这种条款适用于很多地方性法规.《江苏省固体废物污染环境防治条例》第23条中规定：设区的市、县（市、区）人民政府应当建立和完善农村生活垃圾组保洁、村收集、乡（镇）转运、县（市、区）集中处置的机制,对农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置给予财政补助和支持.乡（镇）人民政府应当加强对农村生活垃圾清扫、收集、转运的组织实施工作.这两个条款大同小异,很显然两者互相抄袭或是照搬相关环境保护法律法规中的原则性规定,根本无法结合当地实际情况得到全面有效的应用.2.2农村环境监管机构不完备

根据现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）,我国环境监管机构只设到县级,绝大部分乡镇没有配备专门的环境保护机构或监管人员,环境监管基本处于无序状态.一方面,因为管理部门之间职责划分不清,一个垃圾处理项目可能由数个部门共同管理,共同经营；一旦项目运行中出现纠纷,则会相互推诿责任[5].另一方面,基层环保部门在执法时缺乏足够的法律依据,要实行处罚等监管措施都很困难,主动开展生活垃圾整治工作更加不可能了.同时大多数乡镇没有环保人员,乡镇环保基本处于“无人管环保、无力管环保”的状态；只有在上级领导检查时才应付一下,即使环境部门在线监管,对查重和设备运行状态也缺乏监管力度,公共卫生安全得不到有效保障[6].

2.3农村生活垃圾整治的法律救济不足

由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性,在一些公共利益处于无人管理和产权不清的状态下,每个人都会榨取公共资源为己所用.如果公共利益或产权不清的纠纷利益受到了侵害时,谁会愿意成为诉讼主体的原告呢?谁来承担诉讼成本呢?

首先,依据我国法律的规定,民事诉讼主体必须是“直接受害人”和行政相对人或作为自然资源所有者的国家具备私益诉讼的原告资格.唯一明确的公益诉讼是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为,授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼[7].

其次,纵使有些受害人可以进入诉讼阶段,但诉讼成本,诉讼时间,大量的人力、物力和财力投入使他们无奈地选择了放弃,结果导致大量环境侵权案件因受害人的不诉而得不到处理.

其三,环境问题是相互联系的整体,需要从全局角度加以考虑,而我国目前的诉讼模式主要是分散的、个别的救济,无法从根本上保障农民的环境权益[8].

3国外环境污染防治法律制度的启示

3.1垃圾押金返还制度

押金返还制度是指消费者购写的商品中包括了一部分押金,当商品使用后,消费者可以把商品垃圾退还给有关部门,并取回押金.目前美国有十一个州利用押金返还制度对铅酸电池等有毒有害物质进行回收.通常,消费者在新电池购写的7～30天内向原零售商出示押金证明（销售收据）,就可以凭旧电池获得返还金,而返还金是以消费者购写新电池时获得折扣的形式来体现的.这一制度的实施使得电池中铅的回收率显著提高（已超过88%）.押金返还制度在垃圾管理上的应用类似于对可产生垃圾的产品征收消费税,以实现垃圾源头减量化；在垃圾回收时进行补贴,以保障部分资源垃圾的回收再利用,或保障有害垃圾不随便丢弃.因此,在押金返还制度的作用下,可以实现减少处理成本与增加垃圾回收率的双重目标[9].由于我国农村居民普遍具有节约的习惯,只要确立合理的押金标准,这种通过经济诱因引导农村居动交回废物的外部成本内部化方式是非常可行的.

3.2垃圾收费制度

芬兰、比利时、法国、英国以及我国的台湾地区等都已经建立了较成熟的城市生活垃圾处置收费制度.在收费主体上,由于许多发达国家和地区垃圾产业化程度较高,有些城市采用专门公司收取垃圾处理费,而不是由政府部门收取并支配,打破了行政性收费的传统模式.再次,国外多渠道的收费途径也为收缴率的提高提供了有力的保障,如将垃圾处理费纳入水、电费中一并缴纳,英国则设立专门的缴费卡,德国与银行转账系统直接联网等方式.日本、新加坡等国对违法者的惩罚措施也作出了明确的规定,对逾期未交垃圾费的采取断水、断电、罚款等惩罚措施[10].《浙江省固体废物污染环境防治条例》第二十条也规定了污染者的付费原则,但这个费用主要是处置垃圾的费用,而没有规定惩罚措施,也没有详细地规定费用缴纳的方式,上述国家的做法值得我们学习和借鉴.

3.3循环经济制度

德国是世界上循环经济发展水平最高的国家之一,垃圾再利用行业每年创造的价值已超过410亿欧元,生产行业的垃圾被重新利用的比例平均为50%[11].德国循环经济的发展历程可划分为废物末端处理、以循环为目的的废物减量化、废物减量化+无害化及废物减量化+无害化+资源化4个阶段.1972年德国颁布了《废弃物管理法》,通过建立垃圾中心处理站对垃圾进行有效的末端处理.1991年通过了《包装条例》,实行谁生产利用包装谁就应该回收包装,实现废物的减量化；其双向系统（DSD）,也称为绿点公司,就是专门从事废物回收的公司.1996年,德国提出了《循环经济与废弃物管理法》,对无法循环利用的废物进行无害化消除后再填埋,禁止堆放未处理过的垃圾,最终逐步实现废物的资源化.

我国目前农村生活垃圾中包装垃圾占有很大的比例,可以借鉴德国的双向系统,促进企业在包装产品时考虑收费和末端处理问题,农民在消费的过程中选择包装简易、有绿色标记的产品,摆脱原来的末端处理方式.

4浙江省农村生活垃圾整治的法律对策

4.1立足生态文明,强化农民环保意识

生态文明是指人类作为主体在认识自然和改造自然过程中所取得的积极成果,它表现为人类能够依据规律建立和保证与自然和谐的关系,使人类在这种和谐的关系中存在和发展[12].生态文明村镇的建设离不开广大村民的积极参与,要建立良好的公众参与机制.所以在立法中,对于随意丢弃、倾倒或填埋生活垃圾的行为应当规定相应的法律责任,包括民事责任、行政责任和刑事责任；在宣传上,要加强宣传力度,拓宽宣传途径,从单一的墙体宣传转化为利用电视、广播等媒体进行宣传；在信息公开上,定期举行一些座谈；设置环境监督的,或者从志愿者、民间团体中招募监督员等.

4.2建立健全相关法律规范

目前,我国没有农村生活垃圾管理方面的立法,因此首要任务是建立相关法律规范.首先,要树立正确的立法理念,以可持续发展为指导思想,以达到完整的循环经济系统为目标,将“三农”问题的解决纳入整个国民经济发展规划中,充分考虑农村与城市的关系,农民和城镇居民的差别.其次,农村生活垃圾管理是一个很具体且跟当地状况紧密联系的活动,仅有全国性的法律难以摆脱空泛不易实施的窠臼.国务院可制定《农村村容和环境卫生管理条例》,以此作为其他地方性立法的总体指导意见,再建立省级地方性法规.但《浙江省固体废物污染环境防治条例》针对的主要还是城市垃圾管理问题,对农村涉及较少,而且很宽泛,属于一般法的范畴,而农村生活垃圾管理的相关法律应该定位于特别法的范畴[13].

日本除了有关于生活垃圾处理的基本法律外,还有各种相应的配套法律,如《容器包装再利用法》、《特定家用电器再商品化法》、《食品再利用促进法》和《绿色食品采购法》等.因此应建立一些地方单项立法,完善配套法律,建立完整的农村生活垃圾法律法规体系.

4.3强化农村生活垃圾整治的法律实施

首先要完善农村生活垃圾监管体制,赋予环境保护部门强制执行权,使行政执法行为具有法律的权威性.

其次,应提高环卫队伍的法律意识和执法水平,对他们进行处理农村垃圾的专业培训,配备足够的执法设施.

4.4健全环境司法救济制度

要建立公益诉讼制度,保障农民环境权得以充分实现.应适当扩大公益诉讼的主体范围,建立民间环保组织,吸收更多的保护主体,让环境保护在公众的监督下发挥效能[14].在立法中应大幅度降低环境污染所引起的诉讼费用,尽可能使村民免交或是缓交诉讼费用,降低村民捍卫环境权利的成本,为村民开创“绿色诉讼通道”.

4.5树立循环经济理念,完善落实相关制度

循环经济建立在“减量化、再使用、再循环”原则上,要求正确认识人与自然的关系,树立自然资本理念,把自己视为替子孙后代管理现有自然资本的管理者,而不能将其消耗殆尽.不仅如此,还要向自然投资,反哺自然,使其能够持续地为人类社会提供产品和怎么写作,实现保护地球环境和改善经济效益的双赢发展[12].因此,构建循环经济法律体系对资源的利用和环境的保护显得尤为重要.

完善垃圾收费制度是实现循环经济的手段之一.根据浙江省物价局的规定,全省将按照“先城镇后农村,先企事业单位后居民,先部分补偿后完全补偿”的步骤和方向,积极建立垃圾处理收费制度.对农村生活垃圾进行收费首先要明确收费主体、收费标准以及收费方式,可以通过地方性法规予以规定；其次,不能一味地参照城市居民生活垃圾的收费,对农村生活垃圾收费可以实行优惠政策；再次,摒弃原来笼统的定额收费,要根据垃圾的量和种类进行收费.另外,押金返还制度可优先适用于农村塑料瓶、玻璃、硬纸板等可回收垃圾.