城市规划与土地的有关问题与矛盾

【摘　要】城乡发展的物质需要是经济发展的动力,城乡建设的方向和形式为经济活动创造条件.城镇发展是高活力经济活动和高水平文娱、教育的必需条件.但它同时占用耕地,污染环境.本文仅就相关问题作以探讨.

【关 键 词】城乡建设,土地使用,现代化

1.城市规模

中国目前农业日趋现代化,一些地方出现农村劳动人口过剩的现象,以“离土不离乡”的手段去发展乡镇工商业和平衡城乡人口是个好的办法.但一定要考虑地方的优势条件,不可强求,更不可好高鹜远.未来虽不可预测,但高变动率必比以往的迅速.任何单优势条件的城市受经济动荡的影响必大于多优势条件的城市.其规模愈大,适应愈难,代价愈高.但是要控制这些城市的规模有很多实际困难.短期内形势大好,长远的隐患极多.

一方面要控制其规模,一方面要利用其现有的力量去发展多元化的经济.任何规模的城市,都应发展多元化的经济.城市的建设不应只是高度满足单种工、农、商业生产的特殊需要,而是要提供能适应多种经济活动的道路交通网,土地部署形式和建筑空间.特别是应预留足够的土地去应付任何经济环境变动时过渡期的需要.只有综合各种优势条件的城市,才可是大规模的城市.这类城市的“外销”产品和怎么写作是全面化的,而每一面都有高度的独立性和活动力.城市的建设,如道路网和基础设施应适合多元化的经济需要.

2.城镇的扩展占用耕地

2．1城市向大城市、超大城市扩展

现在城市规模不多扩大,人口在100万以上的城市大量涌现.由于大城市的集聚效应,对于城市发展,有一种不正确的观点,就是片面的追求大规模.判断城市扩展占地的合理性可以通过比较两个城市化参数,其一是用地增长率,其二是城市人口增长率,前者与后者之比为城市扩展的合理性系数.城市研究设计院,通过对近几十年城市化研究,认为城市扩展合理系数为1.12比较合适.

2．2城市扩展的用地构成和方式

根据目前的情况来看,我国的城市多位与地势平坦的地区,城市多是交通方便、水源充足、土壤肥沃的高产粮田和蔬菜地.城市的扩展向城市的四方不断蔓延,以城市中心做同心圆式的扩充,典型的例子就是北京.

2．3城市扩展失控的原因分析

城市用地增长率普遍大于城市人口增长率,城市扩展建设中对耕地的占用在一定程度上处于失控状态.究其原因可以概括为：城市规划缺乏科学性；法律不健全；行政长官短期行为；城市总体规划与土地利用总体规划主从关系不明确.土地经济效益分配机制拉动地方乐于占用耕地.

3.城镇土地使用密度(容积率)

密度(容积率)的定义是建筑面积与土地面积的比例.高密度不表示高层数.由于种种采光、空气、防火的需要,高层建筑的建筑面积,不能没有限度地随着层数加高而增加,一般来说,六七层高、四合式,不设端距、间距、不在街道红线后退,相连并排的建筑形式最合目前的经济、社会和技术条件.这形式的建筑面积与十二、三层高的高层建筑相等.但建造成本、使用和维修费用就节省得多,对城市基础设施的要求,也比高层少得多,同时更能保障街道安全、支持街道、邻里生活和节约能源.有人说密度高会造成道路挤塞和居住环境恶劣.这是不合理的说法.

4.地价

土地是经济发展的输入.合理的地价是经济社会发展的基础条件.在商品经济原则下,地价与土地的用途和密度(容积率)成正比.即是说“地价”等于“最高使用值”.但商品经济“价高者得”的原则,不能正确反映社会的需要和长远的目标.市中心区的绿地是市民健康不可缺少的.中国的计划商品经济制度下,对土地的使用应综合经济效益和社会需要.通过规划去指导市场的活动.

5.土地开发与地方财政

地方政府最大的支出之一是城市的建设,使用和维修,这些都是与土地使用和开发最直接关系的.地方政府的收入,也应来自土地.土地是全民所有,但其使用权与开发权则归个别企业和私人.土地的使用和开发价值,有赖基础和社会设施.土地价值的增长,绝大部分是社会创造的,因此,这些“利润”应通过写卖税去收归全民所有,作为地方财政的来源.但是地方政府的财政考虑也会影响土地的使用和开发,尤其是在新开发地区.上层政府很多时候会协助地方兴建基础设施,特别是大规模的设施,然后通过使用费或其它办法收回全部或部分建造成本.这些变相优待贷款或直接投资大大方便了土地的开发.因此,土地的市场价值不真正反映了它的开发成本.土地的用途和密度(容积率)也不反映它最高的使用效率.这情形最容易发生在谈判式的开发.

6.土地开发的法治和实践

中国目前人才缺令,法治体制未全,土地使用和开发的控制不能全部依靠法律.再者,规划科技永不能绝对准确预测未来.而且城市生活、生产的形式也是千百万种,不可能一一包括在规划方案里,立法规定.不考虑客观条件的“法治”口号是不切实际的.谈判式的土地使用和开发是不能避免的.但属“扯皮”式的谈判.也导致私私相授和贪污舞弊.在商品经济影响下,在生活水平上涨,公务员收入低的环境里,由于供求不平衡,贪污舞弊、私私相授,只不是经济分配的一种“自然”方式.单从经济的角度去看,这种“市场以外”的写卖,最大的问题是“浪费”.经济发展是全民创造出来的,但是果实归少数有“政治权势”或“经济优势”者独占,造成经济分配不均的浪费.这种“专制”式的经济,不合市场原则,降低经济效率.要矫正这些“经济”问题,基本的解决是平衡市场的供求和提高公务员的收入.这些目前还未能达到.针对中国目前的环境,参考西方正反两方面的经验,城镇开发的总方向是一定要由总体规划方案去确定并通过立法去保证.

但更重要的是在总体规划方案指导下要建立好“谈判开发”的制度.把谈判开发制度化,透明化,和责任化是当前急务.这包括了确定谈判的程序,参予者的资格,可谈判的范围和项目,决定的作法,谈判的形式和时限,结果执行的法定保证,和不服上诉的程序.这样舞弊的机会减少了.另外是采用“寓禁于征”的办法.立法制定土地使用种类和密度,营业额和生产额等,多种标准,去核算土地使用、开发和转让的利润,然后采取各种使用,开发和转让的费用和税收去征收土地的“利润”.这不但把土地价值的上升收归社会,也打破贪污舞弊和私私相授的“经济”因素.

7.城镇建设职权分配

城镇土地控制和管理,要采用“精兵简政”的办法.中国目前人才短缺,但城镇建设部门冗员很多,职权重迭,制度混乱.纵容了贪污舞弊和官僚作风.如果城镇建设和开发是按规划方案大前提,通过制度化的谈判开发去进行,那么需要的是有才干,有理想,有责任感的公务人员去指导和管理城市的开发.是少量的人才,而不是大量的庸才.有挑战性和意义的责任,合理的待遇,明确的权力和公开的制度.这样的城镇建设和管理才是有活力和法理的.上层政府(和省)和地方政府的责权分配也是关键.中国地域广大,各地的条件、需要、背景、特性、基础的差别很大.城镇建设的总方向应是按地方的力量和条件去发挥优势.那么建设和开发的决定应属在地方上.这种的权力分配才可以真正向人民负责.上层政府的技术和经济协助也应考虑地方的特性和需要,特别是帮助地方培训人才和解决地方之间的矛盾.上层政府的审核也应局限在大政策,大前提上,这样的责任分配才可使地方对自己的前途方向更有信心地去选择和实行.因为建设与开发暂时来说,很多地方都确实需要上层政府(和省)的协助,但为长远来说,最重要的还是为地方培训人才.无论上层政府人才、科技和财政如何充实,任何“外地制造”式或“遥远控制”的发展模式或管理办法都只能是理论性的产品,只制造官僚作风和推搪塞责.