基于生态的我国林业灾害和谐管理途径

摘 要介绍了目前我国林业灾害管理中的障碍因素,包括管理理念障碍、法制化障碍、社会化障碍、应急管理机制障碍、信息机制障碍、动员机制障碍、资源共享障碍等,分析了灾害管理中的关键点,并对灾害管理体系建设进行探讨,以期加大林业灾害监测预警、灾害预防与基层应急处置体系建设,全面提高我国林业灾害管理水平.

关 键 词生态论；林业灾害；管理途径；障碍性因素；体系建设

中图分类号F326.2文献标识码A文章编号1007-5739（2014）07-0191-03

当前,我国林业灾害管理在灾害管理观念、法制化、社会化、应急管理机制、信息机制、动员机制以及资源共享方面还存在一定的障碍,影响我国林业灾害管理能力的提高.按照灾害的和谐管理途径与我国当前林业灾害现状,应该从转变领导观念,完善林业灾害立法,以及积极推进林业灾害管理社会化、专业化和信息公开化入手,加强林业灾害监测预警、灾害预防与基层应急处置体系建设,全面提高我国林业灾害管理水平.

1999年,张国庆从发展学角度提出了以“积极协调社会关系和生态关系”为核心内容的和谐发展理论.随后,刘长明（2002年）、袁吉福（2006年）、刘明辉（2006年）等在哲学、政治学、经济学、学等学科角度,对和谐发展理论进行了更加深入的探讨.2013年张国庆又将和谐发展理论进一步拓展,提出了复杂系统三论（生态论、健康轮、和谐论）,并将生态论运用到灾害学,提出了“生态化”、“生态环”、“生命地球”等理论,以及“灾因链”理论与关键灾因分析方法,“防灾减灾原理”、“GCSP管理”、“法治原理”、“学习原理”等理论,和生物灾害学的“精确管理”、“空间管理”、“时间管理”等理论,同时还针对我国当前国情提出了灾害的和谐管理途径[1-15].

1目前我国林业灾害管理中的障碍性因素

我国现行的林业灾害管理较多地延续了计划经济体制下形成的管理模式.随着我国政治体制改革和建设社会主义市场经济的步伐逐步加大,传统林业灾害管理模式和体制逐渐暴露出响应迟缓、效能低下、资源浪费等弊端.

1.1管理理念障碍

一是林业灾害管理虽然在理论上完成了“重视灾害监测、预报、预防和预警”的转变,但实际中仍然采取的是“轻监测,重救治”的策略,这主要体现在林业灾害管理模式、机构设置、法律法规,以及资金投入上,对于监测预报和灾害风险评估、灾前防范投入严重不足,大量人力、资金投入在灾时处置与灾后救治上,对林业的监测、预报、预防和预警人力财力投入严重不足,灾害治理效率低下.二是对一些缓发性林业灾害,甚至于存在“养灾”思维模式.对于灾害隐患不闻不问,当隐患成为灾害时,再动用大量人力物力进行救治.通过此种“养灾”模式,来获取某种利益,如获得领导重视,通过“救灾”来得到某种政治利益或经济利益.三是缺少对灾害的风险分析,决策与管理仅凭经验或领导喜好,缺少科学性.

1.2法制化障碍

我国有关林业灾害管理法律法规散见于林业法律法规之中,由于制定较早,带有相当浓厚的计划经济色彩,不符合我国现代经济体制,没有引入灾害管理理念,不适应当怎么发表展需要,影响了灾害的科学管理.主要表现在以下几方面.

1.2.1缺少公平性.林业灾害管理法律法规,都是是林业部门自己起草的,由于林业部门利益的存在,在法律法规中都存在隐含部门利益、权力扩张、规避责任等问题,影响了法律法规的公平、公正,而且这些法律法规本身具有浓重的部门管理色彩和很强的排他性,在应对突发性灾害事件反应和协调等方面存在很多问题.具体表现在没有明确政府本身尤其是各职能部门在灾害预防、监测预警、应急处置中的责任,缺少对缺位造成的灾害的责任追究.

1.2.2缺乏责任追究.在林业灾害监测预警、灾害预防中弄虚作检测,为了某种利益篡改监测、预警数据的现象普遍存在,此种行为不但使我国林业灾害监测数据失去可靠性、科学性和可用性,还因此浪费大量监测人力财力,严重影响国家整体灾害管理决策.我国目前灾害管理法律尚未规定对此种行为进行处罚,也未规定人为灾害或者灾害管理决策失误、失职渎职的刑事责任.此外,尤其是在森林火灾责任追究上,常常把智障人士或老年人当成肇事者,未立法规定赔偿林农的火灾损失；在林业生物灾害处理上,未立法规定追究引起危险性有害生物入侵、扩散者的责任并赔偿林农因此的损失,未追究因渎职检疫把关不严造成危险性有害生物扩散蔓延者的责任.

1.2.3缺少协调性.由于缺少系统、综合的林业灾害法律规范,又没有具有决策功能和综合协调能力的林业灾害综合管理部门,也没有建立起综合、系统的林业灾害处理协调机制,一旦需要动用各方资源的重大林业灾害爆发,或是多种灾害并发时,政府成立的临时指挥机构缺少法律意义上的协调和处理灾害的权力,只享有政府领导临时赋予的不明确的行政命令方式的权利,对需要合作的部门和社会各种救灾力量的协作缺少权威和法律授予的权力,以至于经常要花费大量的精力、财力和时间进行协调,而且很难高效开展救灾行动,达到预期效果.

1.2.4应急预案虚化.林业灾害应急预案多为互相抄袭,甚至未进行论证,缺少权威性、严肃性及可操作性,甚至还有不少文法错误.这样的应急预案多是一种摆设,林业灾害发生时,依然是领导个人决策,致使我国林业灾害管理能力水平提高困难.

1.2.5标准化障碍.和林业灾害应急预案一样,林业灾害管理标准多摘抄自有关研究论文,存在很大的片面性,技术水平不高,不具备先进性.在进行林业灾害管理时,依然是沿袭传统做法,或者凭借领导个人经验开展林业灾害管理,或者是领导随意决策,致使林业灾害管理标准成为一纸空文.此外,在制定标准时,多是由林业部门自行制定,像有关林业灾害管理法规一样,缺少公平性.

1.3社会化障碍

林业灾害管理社会化程度不够,灾害管理措施多数停留在文字阶段.对公众宣传教育不够,没有培养公众林业灾害危机意识,公众防范应对林业灾害危机能力差,尤其是领导层普遍缺少危机意识,致使我国林业灾害预防与控制能力提高困难.1.4应急管理机制障碍

现行临时林业灾害应急处置指挥模式,在林业灾害应急处置中,由于属于临时性指挥机构,在重大林业灾害监测预警方面,缺少有效的决策与高效的应急处置能力,尤其是在当前林业多种灾害齐发的复杂局面下,在重大林业灾害发生前很难形成对重大林业灾害事件监测、预警的统一指挥调度,对灾害预警能力差.在重大林业灾害发生时,才仓促成立临时指挥机构,仓促指挥、仓促应战,没有形成高效的灾害风险管理、预警预防、应急处置管理能力,仍是一种“轻预防、重救灾”的管理模式.

1.5信息机制障碍

长期以来,在公布林业灾害信息的问题上,一直采取传统的思维方式,通过控制信息来源和新闻检查将相关的林业灾害信息控制在一个较小的范围内,以内紧外松的宣传和应对策略来达到社会稳定的目的.如果说在相对封闭、信息传播较慢的时代这种制度还曾起过作用的话,那么在现代网络传播技术带来的信息全球化、多元化的今天,如果公众无法从正式信息渠道得到消息,各种消息就会通过非正式渠道迅速传播.在这种情况下信息的传播就往往有失真性、放大性和快速性,加剧了人们的恐慌,使社会心态发生意想不到的变化.因此,内紧外松的方式不仅不能适应现代政府信息公开和公民最起码的知情权要求,而且使得政府在应对灾害时会陷于相当被动的局面,这一点在非典期间暴露的尤为明显,严重影响了公众对政府的信任度.在林业灾害中,主要表现在森林火灾、松材线虫病等灾害发生面积与范围上,领导严格控制信息发布与报告,灾后依法责任追究,进行灾害管理经验总结,上级宏观灾害管理决策,以及在提高今后灾害管理水平等方面人为制造了极大的障碍.

1.6动员机制障碍

我国一直以企事业单位为组织,从上到下层层“行政动员”或“政治动员”的人民战争形式应对林业灾害事件.但是,这种曾长期使用的动员方式存在反应速度相对滞后、应对成本高,容易造成社会恐慌,易遗留一些难以解决的问题等弱点,特别是随着我国社会的转型和各种经济组织的出现,大量人员脱离了国家和集体单位控制成为了自由的社会人,尤其是不发达地区青壮年大多数外出务工,缺乏足够的劳动力来进行林业灾害防治,使这种计划经济条件下曾行之有效的动员模式受到很多制约.

1.7资源共享障碍

由于林业灾害管理活动按灾种人为划分到各部门,一些先进的灾害监测、预警、救灾工具、手段被一些部门垄断,在资源和技术上不能实现共享,导致国家重复投资,影响灾害管理效率.例如,遥感监测、地球测量等先进的灾害监测设备和技术几乎被气象、测绘、国防、国土（地质）部门垄断,这些先进的设备和技术成了这些部门的“私有”资产,不能实现资源共享,致使我国林业灾害监测手段非常落后,不能进行有效的灾害监测[16-18].

2灾害管理中的关键点

2.1观念层面

从灾害管理科学角度看,林业灾害管理中的关键点之一,是要领导转变观念,将“重预防”融入到日常工作中去,将灾害预防纳入领导责任之目标考核,依法严厉处罚通过“养灾”来“救灾”邀功获得个人政治利益的行为.

2.2法律层面

林业灾害管理中的关键点之二,即公平、公正的法律保障,以保证依法实施林业灾害管理.一是在立法（包括林业灾害技术标准）上,让公众尤其是林农参与林业灾害立法,林业灾害法律法规与标准的制修订,要邀请林业部门之外的灾害学、法学、经济学、管理学、社会学、农学等专家参与,提高林业灾害法律法规与标准的水平.二是在林业灾害法律法规中,尽快加入灾害管理绩效评价与责任追究条款,制定林业灾害监测预警、决策指挥、灾害救援、善后恢复与绩效评价工作规范,明确灾害管理主体与客体的责任与权力,增加人为林业灾害责任追究与灾害管理中失职渎职责任追究条款.三是增加林业灾害损失赔偿条款,对人为灾害,由责任人赔偿受害人损失,当人为灾害损失较大,责任人无力赔偿时,由责任人、保险公司和政府共同赔偿或进行部分赔偿.对于自然灾害,由保险机构赔偿或政府进行救援.四是加大对林业灾害违法行为制裁的力度,增强处罚条款的刚性.由于近年来经济发展水平和物价因素变化很大,处罚金额远远低于违法所获利益,因此处罚金额数量应该以灾害损失为计算依据,根据相应的违法行为计算具体的处罚金额.五是加强林业灾害应急预案管理.林业灾害应急预案的编制与修订,要组织专家组进行编制、修订,并经过公开征求意见后,方可发布.应急预案发布后,要按照预案规定,重点加强日常的灾害监测预警工作,定期开展预案演练,在演练中后及时发现问题、解决问题,为应急救援积累经验,并培养了公民的危机意识和应急自救能力.六是加强林业灾害管理执法,加强执法监督,依法进行灾害管理绩效评价,开展灾害责任追究,实行灾害赔偿制度.

2.3社会化

加强公众林业灾害危机意识教育,有目的、有计划、有针对性、持之以恒地采取多形式、多途径普及林业灾害常识,提高公民的的林业灾害意识和法律意识.就我国目前管理体制而言,尤其是要抓好各级领导干部的林业灾害管理法制教育,以减轻依法进行林业灾害管理的阻力.

2.4专业化

建立专业的林业灾害监测预警与应急处置队伍.林业灾害的监测预警,可以由林业主管部门内部相关机构重组后担任,专职负责林业灾害的监测预警,积极与气象、国土、农业等部门合作,实行资源与信息共享,以提高其对林业灾害的监测预警能立.与其他部门的乡村一级基层应急队伍相结合,包括调整护林员队伍,提高护林员队伍整体素质和能力,提高护林员工资待遇与社会保障待遇,建立专业的乡村一级灾害应急处置队伍,处置包括林业灾害在内的重大灾害事件,提高灾害响应水平与处置能力.

2.5公开化

林业灾害事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息,应该及时、公开、透明地披露,以达到稳定社会和公众信心的目的.因此,建立有效的林业灾害信息发布机制是现代灾害管理的重要内容.开展林业灾情的信息披露,有助于公众对政府的监督,提高各级政府的林业灾害管理能力,有利于公众了解各种林业灾害发生的过程,掌握一定的林业灾害自我保护的技能,也有利于增强全社会对于预防林业灾害的心理、行动和物质方面的应对能力,还是保障公众知情权、对政府实行监督的必要手段[19-25].3灾害管理体系建设

3.1监测预警体系建设

整合国家天基、空基、地基遥感先进监测平台,完善国家、省、县、乡、村五级监测预警体系建设,重点加强乡、村级林业灾害监测预报基础设施和能力建设,逐步建立起以国家监测预警中心为龙头、以省级监测预警中心为枢纽、以县级监测预警中心为基础的监测预警网络,形成地面数据采集和空中数据采集相结合的全方位立体监测预警系统,实现灾害监测数据的立体采集、网络传输、自动处理、智能预报和科学决策.

3.2灾害预防体系建设

建立林业灾害风险评估和预警机制,加强对林业灾害源的监测,定期开展国内林业灾害源普查,查清林业灾害源的分布和危害情况.建立林业灾害风险评估和预警机制,加强危险性林业灾害源实时监测,努力做到早发现、早治理,有效防止林业灾害发生或减轻灾害危害[26-30].

3.3灾害救援体系建设

灾害救援体系建设,以基层乡村级灾害救援机构为主.在县市级,将目前各部门独立的救援机构合并,与消防、人武部门等一起并入门,成立综合的林业灾害应急救援机构,以充实县市级林业灾害应急救援力量.建立省级林业灾害应急救援机构,用于处置区域重大突发林业灾害事件,或支援县市级灾害救援工作.

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