政府执行力的法律标准

政府执行力的标准

“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域.有代表性的是日本学者南博方的观点,他认为“可以强制实现其内容的效力便称为执行力”.通常指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力.罗豪才教授认为：“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为,则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时,行政机关可依法定程序强制执行,有时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行.”但有的学者认为执行力不仅对行政相对人法律效力,而且对行政主体亦有法律效力,“执行力是对行政主体和行政相对人双方主体的一种法律效力.”近几年,执行力成为企管界的流行议题,于是有学者将执行力引入公共管理领域中,成为公共管理学探究的对象,提升政府执行力变成了当前我国公共管理的面临的重要课题.从公共管理学角度理解政府执行力,可从两个方面看：一是从政府执行日常事务的角度出发,研究各种政府机构在履行例行性任务、执行日常性事务过程中所表现出来的执行力.二是从政府执行路线、方针、政策、决策的角度出发,研究各种政府机构在执行这些路线、方针、政策、决策时所表现出来的执行力.从行政法学角度理解,政府执行力可看作是政府对行政行为内容自行执行或强制实现的法律效力.

政府执行力的标准是指衡量政府执行力有无效、大小、高低、强弱的准则.其衡量标准可以从多角度进行确定：从公共政策学角度,执行的及时性、合理性和实效性是其标准；从社会学角度上看,群体的认同度、群众的配合程度、人民的满意度是其衡量标准,而从经济学角度上看,效率是其标准之一.

就行政法角度而言,政府执行力是实现政府行为所设定的权利义务的效力,其实现方式有两种,即自行履行和强制履行.因此,执行力可以分为自执行力和强制执行力.政府自执行力是行政主体和行政相对人自动履行行政行为的效果；而政府强制执行力是行政主体和行政相对人不履行行政行为,由政府依靠强制性措施使其履行的效果.因而政府的执行力的有无效、大小、强弱、高低很大程度地取决于政府的自执行力,而不是取决于政府强制执行力.自执行力是行政行为本身的当然要求,强制执行力则是自执行力的进一步延伸和补充.如果说,仅靠政府强制执行力来保障政府每项行为的落实,那么政府规模、行政成本之大可想而知,这个政府肯定是个无能的政府.政府的每项行政行为不能也不可能都依靠强制执行力来实现.因此,衡量政府执行力大小、强弱、高低准则取决于政府行为自身内在品质的优良与否.虽然政府执行力是由其公务员的执行行为表现出来,公务员的执行能力与执行环境固然重要,但政府执行力的内在品质却是根本的.一项优良的政府行为可以自行执行或仅要相当少的强制力保障就能实现.因此,政府执行效力的内在法律要求可以通过合法性、正当程序性和公共利益三个标准展开.

政府执行力的合法性标准

政府执行力合法性标准是指政府行为不但必须符合形式上的法律、法规的规定,而且必须符合法律的实质精神.任何政府执行力都必须具有合法性的基础.“行政合法性原则的确立,是我们党和国家依法治国方针的具体体现,是中国人民法治观念演化的必然结果.”法律是民意的最高体现,同时也是控制政府行为的关键标尺.政府只有在法律规范之下执行法律、政策才具有效力.政府执行力合法性标准主要内容包括政府职权由法设定与依法授予；行政主体执行行为必须依照和遵守行政法律规范,符合法律要旨；自由裁量行为须遵守合理性原则；越权无效；行政主体必须对违法行为承担相应责任；对行政相对人进行法律救济等.对于政府职权由法设定与依法授予；行政主体执行行为必须依照和遵守行政法律规范,符合法律要旨和自由裁量行为须遵守合理性原则等三项内容在我国不少行政法的教科书有较详细的论述,本文就后三项内容进行分别阐述.

越权无效的核心内容是：越权的政府行为不具有法律效力.该原则既是约束政府实体行为也约束其程序行为.实体上的越权包括：1、超越管辖权的范围,即行政机关没有或超出法律规定对于某件事情进行处理和决定的权力,而作出各种不同的具体处理和决定.如按照我国《土地法》规定,只有省级以上政府才有征地和农用地转用的审批权,其中征收涉及基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的,及其他土地超过70公顷的,都必须由国务院批准.但一些地方政府以租赁为名、行强征之实,变相圈占土地,规避土地审批和税费缴纳,就属于越权.2、不履行法定的义务.政府机关不履行法律规定的义务也是越权.因为这时政府机关没有履行法律规定职责,这种不作为本身就是越权.3、权力滥用.其表现形式有：（1）不符合法律规定的目的.只要政府机关行使权力的目的不符合法律的规定,不问动机如何,既使出于善意的行为也是越权.例如市政府为了改进街道的交通有权强制征用土地,但市政府利用强制征用土地的权力以达到取得土地增值的利益就是不符合法律规定的目标.（2）不相关的考虑.政府作决定或裁决时考虑不应考虑的事情或者不考虑应当考虑的事情,都是不相关的考虑.如执行中,公务员将自利因素考虑其中,就是不相关的考虑.（3）不合理的决定.其客观标准是：政府机关的决定如此荒谬,以致任何有一般意识的人都不认为政府机关在正当地等行使权力.4、记录中所表现的法律错误,包括事实依据错误和适用法律错误.程序上的越权是指政府违反成文法明文规定的程序规则.

政府行为主体必须对违法行为承担相应责任的标准,即责任行政.其具体要求和标准包括：1、政府活动应当处于责任状态；2、行政责任的承担以违法、不当或损害为前提；3、对行政赔偿应当进行合理的归责；4、对侵害和损失应予以行政救济；5、违法政府行为的确认权属于特定机关；6、司法审查应当是终局裁判.其中,政府活动应当处于责任状态是责任行政最为关键的一个要求.责任与权力相适应,每一政府行为均与责任相挂钩,根据政府行为的性质、种类和难易程度不同,确定相应的责任,政府的每一个成员都必须对自己的行为负责.责任行政落实到制度层面上就是建立责权对称、层级清晰、奖罚分明、衔接得当的公务员的问责制.通过明确责任主体,具体量化责任内容,合理分解责任层级,实行完善的责任考核指标,向全社会公开各项涉及公众利益的工作等措施,实行严格的责任追究制,清除权大责小、有权无责、责任不清、责任死角的现象.

对行政相对人进行法律救济,通常是指政府的行政违法和行政不当行为造成相对人权益侵害或负担的情况下,一定机关根据相对人的请求或依职权主动防止和排除这种侵害或负担,以保护、救济相对人的权益.法律救济从实质意义上讲,是对政府执行的合法性进行审查.目前,我国行政诉讼法只规定对于具体行政行为,行政相对人才可提起行政诉讼,而对抽象行政行为却无权起诉,这势必会减弱司法机关和相对人对政府执行力的监督.抽象行政行为对行政相对人的影响不亚于甚至超过具体行政行为对行政相对人的影响.因此,行政诉讼有必要放宽诉讼范围,与《行政复议法》第7条一致,对国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其作部门以及乡镇人民政府的规定进行附带审查,让政府执行行为接受司法的监督从而有利于提高执行力.

政府执行力的正当程序标准

在政府执行力的法律标准中,除了实体法意义上标准,还应当把法律程序作为政府执行力的标准,这就产生了政府执行力的“正当程序原则”问题.正当程序是一个涵义很丰富的概念,起源于自然公正原则,其具体内容随着情势变更而不同,在适用上具有很大的灵活性.就涉及政府执行力的正当性程序要求和标准而言,主要有以下几个方面：

从公开的要求来看,政府行政行为仅以政府所公布或告知相对人的内容对有关主体才发生法律效力,没有公布或告知,则视为政府行政行为不存在,当然不存在效力问题.政府执行活动过程应当对当事人、利害关系人及社会公开,并告知并保障其参加机会.除涉及个人隐私、商业秘密或国家机密外,一般情况下均事先告知.事前通知的目的是当事人有自我防御和参与的机会.如国家环保总局最近发布《环境影响评价公众参与暂行办法》,第一次以部门规章的形式,将公众参与引入环境评价工作中.国土资源部出台新规定,2006年县级以上国土资源管理部门全部设立和信箱,并向社会公布；对媒体的重大国土资源违法案件调查率要达到100％.这对于提高政府执行力,无疑会起到一个极大的外部推动作用.

从公平的角度来看,在执行过程中,当事人应当享有辩解、质证的机会和权利.行政主体应只在当事人一方在场的情况下提出行政决定前的证据和论据,从而使当事人得公平机会来对行政主体提出论据和证据作出反映.最有效的方法就是实行听证程序.当然,程序的效率性要求并不是所有执行程序都适用严格听证程序,只有涉及行政相对人比较重大利益时,才适用严格的听证方式.

从中立的要求来看,执行的结果中不应牵涉行政机关自身利益；纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见.执行时公正无私是十分重要的,因为公正能促进纠纷的解决并在当事人心中建立信任感,即公信力.这有助于行政相对人自觉履行政府的决定.同时在执行过程中,尽可能多进行民意调查,广泛吸纳群众意见,把执行建立在民意的基础之上,使行政相对人相信执政行为所依据的事实基础是真实的,从而消除疑虑与抵触情绪,减少执行的失误,降低执行过程的难度.

从理性的要求来看,行政主体应当以合理的推理作出决定,行政决定的过程必须是理性推论的过程；正式决定中必须包括所有事实、行政依据或通过自由裁量对实质问题调查结果和结论、作出决定的理由.这就是说明理由程序.充分合法的执行决定必须有最低限度的一定量的证据作为支持,同时应当有理由说明,这能让行政相对人理解政府执行内容,从而自觉地服从.

目前我国统一的行政程序法的还没制定,以上几种正当程序标准散见于不同的法律、行政法规、地方性法规和规章之中,这样无法有效判断政府执行行为.因此必须健全规范政府执行行为的正当程序法,形成行为规范、有法可依的保护行政相对人有合法权益的执行程序和责任明确、执行有序的行政执行机制,形成一条无缝责任链.只有进一步建立健全各项规章制度和优化具体的办事流程,才能做到分工明确、各司其职、责任到岗、落实到人,才能使每项工作都有具体指标、完成时限和基本要求,真正落到实处.

政府执行力的公共利益标准

当代的社会要求政府面对纷纭多变的情势,能积极主动地处理各项突发性事件,这就可能出现在法律没有明文规定而政府又不得不作为的情况,为了解决这种问题,立法机关通常采用授权立法方式或临时赋予政府一定权力来处置突发性事件.这时由于无法律明确的规范和制约,判断政府执行力不应完全适用合法性和正当程序的标准.政府在面对突发性事件时可以采取相应的紧急措施及时制止事态的蔓延、恶化.这并不是说政府可以超越法律之上,任凭政府的主观判断决定某种措施的有效性与适当性.它其实是形式法治迈向实质法治的表现.因为法律不能也不可能为将来突发性事件作出明确的规定.在实质法治条件下,首先,政府须依照授权的目的、法律和正当程序的精神要求执行各种行为；其次,即使是无法可依,政府执行政策时至少有个最低的价值判断标准――公共利益的需要,即政府在无法可依或法律不明确的状况下,其执行必须符合公共利益标准.

然而,公共利益本身就是一个不确定的法律概念,其利益的内容和受益对象均不确定,其内涵和外延随不同的因素的变化而发生变化,我国法律、法规以及司法解释中也没有具体界定什么是公共利益.这就造成了判断政府执行力的难题.因此必须根据一定的标准对其进行界定和具体化,否则,很可能会被某个政府把公共利益当作恣意妄为、蹂躏公民基本权利的借口.孙笑侠教授认为公共利益的内容并不像人们所说那样抽象得不可捉摸,它包括：公共秩序的和平与安全；经济秩序的健康、安全及效率化；社会资源与机会的可持续性与平等利用；社会弱者利益（如市场竞争社会中的消费者利益、劳动者利益等等）的保障；公共道德的维护；人类朝文明方向发展的条件（如公共教育、卫生事业的发展）等方面.

如上所述,公共利益的内容是多方面的,并随国家和社会发展其重心也会发生转移,因此,在同一事件中可能从不同角度形成不同的公共利益的需求,在这些公共利益会因为不同的价值取向而产生冲突.如国家促进经济发展,是公共利益所需；保护自然资源可持继发展也是为了后代子孙的公益；保护劳动者的合法权利也是宪法所肯定的公益；同时,公众平等获得生存和社会保障权利,亦具有公益之意义.检测如上述公共利益发生了冲突,该如何进行选择?

德国学者克莱曾提出公益价值标准冲突解决一种原则：在诸多存在的价值标准中,选择一个最优考虑的价值标准,而后形成公共利益.克莱认为并无一个绝对的最优先标准,必须以价值标准所带来的“质”与“量”作为判断标准.最优先公共利益,必须是“量最广,质最高”.所谓“量最广”是指受益人的数量最多,尽可能使最大多数能均沾福利,同时,基于国家扶助弱者之立场,也必须考虑受益者的重要特性,诸如职业、收入、年龄及地位；所谓“质最高”是指对受益人生活需要的强度,凡是对满足受益人生活愈需要的,即与生活需要紧密性愈强的,就是“质最高”的价值标准.

判断政府行为有效力与否就应看它是符合“量最广,质最高”的公共利益.当面对两种公共利益位阶相同或所涉及的利益无法比较时,无法选择“量最广,质最高”的公共利益的标准时,应考虑应受保护公共利益被影响的程度,同时还考虑检测若某种利益必须让步时,其受害程度如何,然后适用例原则,即政府在若干个适合于实现法律的目的方式中,只能够选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措施,并且对损害方进行适当的补赔方才有效.

上述的三个标准与要求,是解决了政府执行的法律效力问题.对于有法可依的常态管理,判断政府执行力须从合法性和正当程序标准进行评价,政府执行只有同时符合合法性和正当程序标准才具有效力；而对突发性、非常态的事件,在根据合法性和正当程序标准的精神和实质时,宜从是否符合公共利益的标准入手衡量政府的执行力.不可否认,要想全面提高政府执行力,仅靠上述的三个标准与要求是远远不够的,提高政府执行力还涉及公务员的素质、公务员执行行为的心态、执行的环境、执行的资源、执行文化、执行艺术等诸多方面的影响.但通过上述三个标准检验的政府执行行为能最大程度地保证政府自执行力的提高,尽可能少地启动政府强制执行力.

（作者系福建行政学院政法教研部讲师）