网站原创摘 要 ：本文对关于国有银行改革的研究文献进行综述.国内外的学者对国有银行的研究多数基于产权、市场结构分析效率的高低,效率的决定因素,改革措施和改革效果等方面.对这些文献进行梳理,有助于借鉴其他国家国有银行改革的成功经验,找出我国国有银行改革存在的不足.这对于继续深化我国国有银行改革将具有重要意义.
关 键 词 ：国有银行改革；市场结构；产权
文章编号：１００３－４６２５（２００8）11－０102－０7中图分类号：Ｆ832.1文献标识码：Ａ
随着20世纪70―80年怎么发表展中国家金融自由化改革的推进,原东欧国家经济的转轨,以及金融危机频发导致的政府对银行的救助等多重因素影响,有关国有银行①的研究自90年代以来成为经济领域的研究热点之一.在此期间,我国开始实行改革开放政策,社会主义市场经济体制得以逐步建立,以四大国有银行为主体的银行业体系也逐步形成.值得注意的是,伴随我国银行业体系的形成,有关国有银行改革的争论从未停止过.因此,把国内外有关国有银行研究的代表性文献进行梳理,有助于我们借鉴其他国家国有银行改革的成功经验,找出我国国有银行改革的不足.这对于继续深化我国国有银行改革将具有重要的意义.
一、国外研究状况
在不同年代,国外经济学家对政府拥有银行部门的控制权有着不同的看法.20世纪50-60年代,主流发展经济学家如刘易斯（Lewis,1955）、格申克龙（Gerschenkron,1962）等人都强调政府应当在银行部门中拥有控制权.他们认为政府拥有银行部门的控制权,可以解决市场失灵和写作技巧人问题,提高资源配置效率,促进经济发展.但是60年代后期以来,越来越多的学者证明了国有银行与低效率相关,如 Nicols（1967）和 O’hara（1981）认为,私营商业银行的效率高于国有和合作银行,主要是因为资本市场的监督作用对于私人产权可以充分发挥,而公共产权和互助合作产权组织形式的银行没有受到资本市场的充分监督,环境压力相对私有产权形式更加轻松,所有者对经营者的控制被削弱,以致经营者有更多的自由来追求个人利益,最终使得银行经营效率下降.
此后,关于国有银行效率的高低、发展中国家和转轨国家国有银行改革等问题的文献大量涌现.拉波塔（La Porta etal.,2002）等人收集了世界各地政府对银行所有权的资料,发现政府对银行的所有权现象大量而普遍地存在,即使是20世纪90年代也是如此.这种所有权在那些人均收入水平低、金融体制欠发达、政府奉行干预主义,而且缺乏效率以及知识产权保护不足的国家具有更高的比例.值得注意的是,在20世纪70年代国有银行资产份额比重越大的国家,在90年代往往是与金融与经济的低速发展和更低的产出效率相关联.
有关发展中国家和转轨国家国有银行的研究证实了拉波塔的结论.Paniaza 等学者（Paniaza U., Eduardo Levy-Yeyati, and Nejandro M.,2001）研究了拉美国家的情况,发现政府拥有银行的比例与私人部门贷款占GDP的比例成负相关性.在此基础上, Paniaza 等（2005）对拉美国家的进一步研究发现,如果将国有银行的经营效率与私人银行之间加以对比分析,其微观经营指标,如净利差、利润率、不良贷款率等指标,国有银行均低于私人银行.Bonin 等学者（Bonin,J.P.,Hasan,I.&Wachtel,Paul,2003）研究了6个转轨国家（保加利亚、克罗地亚、捷克共和国、匈牙利、波兰和俄罗斯）的银行所有权结构与经营效率的关系,时间是从1999-2000年.结果显示,如果以资产与资本收益率来衡量银行的经营,效率由高到低的排位是外资银行、私人银行、国有银行.
此外,莱文（Levine, 2004）通过研究银行的治理结构,发现政府所有的银行一旦处于银行体系的控制地位,政府会利用其写作技巧机构,以监管的手段保护有利于国有银行的竞争地位,即阻止新银行或外资银行的进入,这非常不利于银行效率的提高.Barth等人(Barth J.R., Caprio Jr.G., Levine,R.,2000)在研究107个国家的银行业监管情况时也发现, 政府拥有较高比例的银行所有权与更低的银行效率、更小的存款和贷款规模、更低的产出率以及更低的经济增长率相关.Barth 等人（2004）后续的研究表明,政府对银行的所有权对银行产出的贡献是负面的,会引发银行业的腐败现象.
也有研究表明,国有银行的效率并不低于私人银行.Altubas 等学者(Altubas Yener, Lynne Evans and Philip Molyneux ,2001)对德国的银行体系进行了研究,结论是没有证据充分显示私人所有的银行的经营效率（成本与盈利指标）就一定会高于公共银行或是合作银行,二者之间的关联性不是很大.Tulkens(1993)比较了英格兰公共产权银行分支行与私有产权银行分支行的效率.他使用FDH(free disposable hull)非参数技术方法进行了研究,并与其他学者从DEA方法(也是非参数方法) 中得到的结果做了比较,发现公共产权银行分支行比私有产权银行分支行相对更有效.Bhattacharyya 等学者（Bhattacharyya,A.,Lovell,C.A.K.&Sahay,P,1997）采用包络数据分析方法,对印度银行业的 70 家银行（包括国有、私人和外资所有）从自由化早期的1986-1991年的经营状况进行了研究,得出了令人吃惊的结论,即国有银行的经营效率是最好的,私人银行最差.Sakar J.,Sarkar,S.&Bhaumik (1998)、Shirai(2002)以及 Bhaumik(2004)等对印度银行业的研究结论也是国有银行的经营效率并不低于私人银行.
另一种观点认为银行效率与产权结构无关,效率的高低主要取决市场结构、竞争状况等因素①.如Berger and Hannan(1998)的研究表明,19世纪80年代,美国在较高集中度的市场中运行的银行有较高的成本,较低的效率.Robert DeYoung、Iftekhar Hasan and Bruce Kirchhoff（1998）的研究显示,在美国,是否允许本州以外的银行进入本州对本州商业银行的效率有较大影响,随着外地银行进入数量的增加,本州银行的效率逐步得到提高.这主要归因于市场竞争的增强.
但是,Joaquin Maudos, Jose M.Pastor, Francisco Perez and Jier Quesada(2002)提出了相反的研究结论,他们以1993－1996年欧盟十个国家的银行为样本进行了研究,认为银行效率差别的原因可能是市场结构,但是市场集中度与银行的效率是正相关,集中度越高,市场势力越大,利润也就越高；在较高集中度市场中具有优势的银行对控制成本有较少的压力.
如上所述,国有银行的效率高低以及效率的决定因素存在多种解释,但是,发展中国家和转轨国家的国有银行效率低下得到了普遍的认同.20世纪70―80年代之后,金融自由化的思想逐渐被广大发展中国家和转轨国家所接受,国有银行产权的私有化、国内金融结构的调整等一系列改革相继在很多国家展开.甚至,进行国有银行的私有化改革成为许多国际金融组织,如国际货币基金组织（IMF）、世界银行向发展中国家提供贷款的先决条件②.
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然而很多国家的改革效果并非尽如人意.Boubakri等人（Boubakri N.,Jean-claude Cosset,Klaus Fisher,Omrane Guedhami,2004）通过对22个发展中国家从1986-1998年81家已经私有化的银行的效率进行研究,发现私有化与银行效率相关性不大；如果进行私有化,必须要具备高效的银行监管体系和管理有力的政府机制,否则会适得其反；外资银行的进入有利于提高本国银行的经营效率.Weintraub,D.B.&Nakane（2005）等针对于具体的国别研究也基本支持该结论.
对于转轨国家的私有化与银行效率问题,Grigorian与manole(2002)对1995-1998年17个转轨国家的研究证明,银行的私有化,从总体上说有降低银行效率的作用,但是如果私有化是开放的话（即允许外资银行进入）,可以提高银行效率.同时,该研究还表明,相关的制度改革,如企业的产权制度改革,则对银行效率的提高有帮助,而各种谨慎的监管措施似乎与银行效率的提高是不确定的.
对于发达国家国有银行的研究包括跨国研究和个别国家研究.Verbrugge等人（Verbrugge J.A.,Megginson W.L.,and Owens W.L.,1999）对OECD国家的65家银行从1981-1996年的研究,支持了银行的私有化可以在盈利水平、收费怎么写作,以及资本充足率方面起到一定的积极作用.具体的国别研究有澳大利亚（Otchere and Chan,2003）、葡萄牙（Braz,1999,Barros,2003）、意大利（Farabullini and Hester,2003）,结论也都是支持私有化可以提高银行效率.
实践证明,在金融自由化思想的指导下,很多国家的国有银行改革没有取得预期的效果.这引起了很多经济学家的反思.如,Hrylyshyn 和 Rooden (2000)提出,初始条件对银行转型绩效是重要的.Boehmer等（Boehmer E.,Nash R.C.,and Netter J.M.,2004）的研究发现,政治因素会影响发展中国家的私有化效率,而经济因素对于所有国家则均不能忽略,比如说私有化前的银行体系质量、经济发展程度等等；另外,在私有化的过程中,制度因素也会是一个关键因素.所以,国有银行改革不能一味追求私有化的规模和速度,而忽略了自身的经济条件限制.
鉴于此,La Porta 等(2000) 的研究或许值得重新思考,即全球范围内政府对银行的所有权相当普遍也许是客观上实体经济的运行需要国有银行的支持①,也就是说国有银行的存在有其内在必要性.Che(2003)提出了一个观点,当政府失灵的时候,就不可避免地出现政府所有权控制超过私人所有权,而经济发达到一定程度,市场成熟以后,政府的治理水平也相应提高,那么私有化将成为一种潮流.而La Porta 等(2000)则从法律保护力度的角度提出了与风俗、习惯等文化传统等紧密相关的解释,即与普通法国家相比,在法律渊源为民法系的国家,政府对银行的所有权更为普遍.如果说Che(2003)的解释使政府对银行所有权控制具有较强的周期性特征,那么La Porta 等(2000)的解释则使国有银行的存在趋于一种稳态,毕竟文化传统的改变是一个漫长的过程.
二、国内研究状况
我国国有银行的商业化改革始于１９９４年②,经历了1998年的注资和不良资产剥离、2003年开始的改制上市（仍在进行中）两个重要阶段.在不同阶段,国有银行都面临同样一个问题：效率低下.
一种观点认为,我国银行业过于集中导致了国有银行效率低下,应该放宽行业进入限制,通过增强行业竞争来提高国有银行的效率.如于良春和鞠源（1999）依据哈佛学派的SCP分析框架,对中国银行业的行业结构进行了统计分析,发现中国银行业存在高度集中和国有银行垄断低效问题.他们认为应放宽行业进入限制,鼓励民营银行和外资银行的设立和发展,促进多元化局面的出现并提高竞争度,以此促进银行业效率的提高.林毅夫和李永军（2001）也认为中国银行业存在行业结构问题,银行间缺乏竞争,因而效率低下.林毅夫（2006）认为,特定经济发展阶段的要素禀赋结构决定了该阶段的最优产业结构,从而决定了该阶段的最优金融结构.现阶段,我国最具竞争力的企业是与我国要素禀赋相一致的劳动密集型的中小企业,对中小企业来讲最适合的融资方式是利用银行进行间接融资, 但是大银行主要是为大企业怎么写作的, 所以发展市场化的中小银行成为我国金融体制改革的当务之急（林毅夫,1999）.
刘芍佳和李骥（1998）依据超产权理论对我国银行业进行了研究,认为只有提高银行业市场的竞争程度,才能改善银行效率.他们并不认为利润激励与经营者努力投入有必然的正向关系,只有在银行市场竞争的前提条件下,利润激励才能促使银行经理人不断努力,从而提高银行效率.郎咸平（2004）收集了全球 78个国家和地区上市银行的股权结构以及经营利润数据,研究发现国有股权的大小、国外金融机构股权的大小与股本回报率的变动无关.同时,他认为,引入国外金融机构无法改善发达国家或发展中国家的银行经营效率,期望通过将国有股份转让给外商以提高银行经营效率,是没有实证资料根据的.
另一种观点认为,银行的所有权结构单一导致了国有银行的效率低下,对国有银行的产权结构进行改革是提高国有银行效率的有效途径.
易纲（2001）认为金融机构在提高效率、增强竞争力方面,面临的不是规模约束,也不是范围约束,而是产权约束.金融机构在谋求竞争优势方面,可依赖的不是资产规模,也不是混业经营,而是良好的公司治理.易纲(2002)认为中国银行体系不良资产率高、资源配置效率低下等问题的根源在于国有商业银行的产权存在缺陷――国家是惟一的所有者.国家作为惟一的所有者,意味着银行所有的损失最终将由国家通过财政来承担, 而真正的破产或关闭则基本不会发生.国有银行在产权上的缺陷必然导致其公司治理结构和内控激励制度存在着严重的缺陷.这成为各种以改善治理结构, 建立现代企业制度为目标的改革方案所依赖的理论依据.因此,易纲（2001）建议通过引入战略投资者的方式,重建国有银行的控制权结构,降低写作技巧费用,真正改善其治理结构.他反对简单地上市或引入多个国有法人股东来促成股权多元化,因为,这种方式达不到改善治理结构的目的.
米建国、李扬、黄金老（2001）,李扬、黄金老（2002）认为依靠增加激励的商业化改革已经走到了尽头,必须对国有银行进行产权改革.他们提出了国有银行产权多元化的政策建议,并论证了国有银行股份制改革的可行性.
黄宪、王方宏（2003）对我国三种所有权类型的银行经营绩效与德国三种所有权类型的银行经营绩效进行了对比分析,发现我国国有银行的效率低于股份制银行,高于合作银行,而德国国有银行的效率并不比私人银行、合作银行的效率低.他们认为,在同一市场环境下,不同所有权类型银行间的效率差异可以用产权理论加以解释,而在不同市场环境下,银行间效率的差异说明了市场环境对银行效率有着重要影响.因此,国有银行的内部所有权结构和治理机制, 外部的市场环境和金融市场结构都是制约效率提高的重要因素.
姚树洁、冯根福、姜春霞(2004)认为经过多年的改革,我国四大国有银行的效率水平仍然很低,没有明显的改进.因此,建议国有银行必须真正实现商业化,完全摆脱政府的控制和干预.
针对国有银行的资本金不足,钱颖一（1995）认为,对国有银行注资应为国有银行提供重组企业的激励,而不是单独注资,而且注资只能进行一次（刘遵义,钱颖一,1994）,以形成一种可信的政府承诺,以防止流量再次变成存量.同时,他强调,注资之后,紧接着需要改革银行制度.张杰同样认为单方面通过注资追求资本充足率是没有任何意义的（张杰,1998,p280）.他给出了一个国有银行资本金的特殊等式,认为国有银行的资本结构是国家声誉与居民存款的一种联盟,由于国家声誉具有不可分性,因此,如果国有银行资本结构的重组意味着国家声誉的退出,那么必将引发居民存款的流失,从而危及银行稳定.因此,政府单方面向国有银行注入真实资本,从而换取国有银行走向商业化经营,是在求证一个无解的方程(张杰,2003).张杰（2004）进一步证明了国有银行的存在是由于经济中存在对国有银行制度存在内生的需求,这种内生需求不简单取决于实质经济的变化,还取决于收入、习惯和风险偏好等因素.同时,他认为国有银行并非总是不利于经济增长,国有银行存在的低效率、不良资产率高等问题是由于银行经营效率与银行资产强相关,而与银行制度弱相关.因此,他认为提高国有银行效率的根本出路不在于改变国有银行的资本结构,而在于借助国有企业的市场化改革降低经济的国有化成分.
尽管张杰（2005）提出,对于国有银行改革,重要的是政府双重角色的分离,加强监管的绩效至少在理论上大于市场化,但是他并没有提出解决国有银行如何斩断与国有经济的裙带关系的方案.可以确信,只要政府对国有企业和国有银行的产权结构不发生改变,它们的公司治理结构不发生变化,这一问题就不会改变.而张杰寄希望于国有经济的比例下降解决国有银行问题的思路将是一个漫长的过程,对于急需提高竞争能力、参与国际银行业竞争的国有银行来讲只能是望梅止渴.
与张杰提出的国有银行存在必要性的观点相似,陆磊、李世宏(2004)也提出了国有银行存在的必要性.他们认为国有银行存在“非同质性”,即存在市场化的国有银行和政策性的国有银行之分.如果将所有制作为分类的基本变量,把四家国有银行作为同一类金融机构进行分析,可能出现政策当局对国有银行实行一揽子无差异改革,而改革的结果是针对一家银行有效的举措却对其他银行未必有效,陷入“试点很成功,推广很失败”的“改革陷阱”.因此,他们建议一是对工商银行和农业银行进行综合的、一揽子政策性重组,以此建立单一的“中国国民银行”,承担全部政策性业务；二是对中国银行和建设银行进行分别的、激进式商业化重组,形成中国大型股份制商业银行,全面发挥其市场化配置金融资源的优势.
广东金融学院中国金融转型与发展研究中心银行改革组（2006）从经济增长和资源配置角度出发,提出了“国有银行”是否依然具有存在的必要性问题.他们认为国有银行所采取的一系列改革,关注更多的是其作为“商业银行”而应该具有的盈利性, 而不是作为“国有银行”应该具备的支持国家经济增长和结构调整的功能,因此他们建议设立国有银行.问题是,将国有银行的功能定位于国家经济增长,这一概念本身存在问题.毋庸置疑,国有银行对经济增长有着重要作用,但经济增长是否必须由纯国有银行来支持?检测如保留国有独资银行,如何优化其治理结构、降低不良资产率?他们并没有给出答案.
本质上讲,陆磊、李世宏和广东金融学院中国金融转型与发展研究中心银行改革组是从国家参与资源配置的角度来说明国有银行存在的必要性,但是,他们仍然没有解决当前国有银行具有的效率低下、不良资产率高等问题的机制.
对于国有银行改革的主导权,唐寿宁、王晋斌（2002)认为,不同于德、日等市场经济国家“银行主导型”金融制度安排,我国的金融体系表现出“政府主导型”的特征.同时,政府对国有银行100%的所有权赋予了政府在国有银行改革中的主导权.根据诺斯的国家理论,政府对国有银行的改革也要遵循政府的效用函数.也就是说,我国国有银行的制度变迁具有政府强制性的特征.
张杰(1998) 在对诺思的一个简单的国家模型作扩展性解释后,对国家的效用函数给出了一个一般性的说明.他设置的国家效用函数包含四个关键性的变量:“追求垄断的产权形式”和“追求垄断产权‘增量’的扩展”是两个内生变量,代表了国家追求金融资源支配权的偏好.而“产权安排结构”和“外部竞争因素”是两个外生变量,代表了国家在追求金融资源支配权过程中的约束.这个效用函数在对金融制度变革的第一次浪潮,即改革初期国家为弥补财政收入迅速下降和支付高额改革成本而努力控制和扩展国有金融组织的过程能够作出很好的解释.
林波（2000）拓展了张杰（1998）提出的关于金融的国家效用函数,首次强调了国家效用函数的动态化,认为社会中的各种制度安排是彼此关联的,其他制度安排能否提供必要的支持是一个制度变迁能否实现的关键前提.他在以信贷资金管理体制的变迁揭示国家效用函数结构的变动过程中发现:每一次信贷资金管理体制改革所确立的框架只是减少了呆账产生的几率,并没有解决非正常商业性呆账产生的基础,国家宏观调控体系和金融安全监控体系的加强也没有解决这一问题.他由此推论,这预示着下一轮改革的取向将是改造国有金融产权的边界,实行国家主导的产权多元化,并使国有金融产权具有可交易性.
江曙霞、罗杰（2004）在政府效用函数中定义了政府的租金函数和效率函数,加入了政府意识形态、其他经济制度的变迁、银行政治家等变量.当租金最大化效用函数诱致的金融风险在旧制度框架内无法化解,出现现有制度成本(包括经济成本和政治成本) 远远大于制度收益的非均衡现象时,政府效用函数结构必然从租金导向向效率导向发生转移,政府必然推进国有银行核心制度变迁―产权改革,实施效率型国有银行制度创新.
段银弟（2003）认为,政府是我国金融制度变迁的主导者,政府引发金融制度变迁的目的在于增加所代表的政治集团的效用即国家的效用.同时,政治银行家为了稳固地位, 在主导金融制度变迁过程中加进了自身的效用函数,所以,中国金融制度变迁的路径是国家效用函数和政治银行家个人效用函数的统一.江曙霞、罗杰（2004）的国家效用函数也包含了银行政治家变量（包含于租金函数）,而段银弟将其作为一个单独的效用函数.因此,在段银弟的模型中,中国金融制度的变迁体现出强制性制度变迁和渐进性制度变迁的统一、增量制度变迁和边际制度变迁的统一以及与此相关的局部性制度变迁和试错性制度变迁的统一的特点.
史建平、官兵（2004）认为,政府的金融控制内生于渐进改革的需要,国家强有力的金融控制战略构成了中国经济改革成功的秘诀（张杰,1998）.不过,随着信息、意外冲击、制度安排之间的耦合度等的变化（胡怀邦,2000）,政府的金融控制的优势逐渐消失,造成了大量的复利损失.但是,组织和制度之间的“自增强效应”进一步强化了国有银行原来的行为方式,使得国有银行的改革不能沿着预定的方向演进.因此他们认为,国有银行引入外部投资者、实施产权改造和治理结构重构,是引导银行经理人最大化国有银行股东效用的有效手段.同时,他们也认为应该引入竞争机制,避免传统垄断体制下的国有银行变成市场经济体制下真正的市场垄断.
三、文献评述
前述内容表明,国内外学者从多种角度研究了国有银行的效率、改革的措施等问题.就研究结论看,他们并没有达成一致.究其原因,从单一视角出发研究问题或许是重要原因之一,而这也是这些文献最大的缺憾之一.如Berger and Hannan(1998)、郎咸平（2004）等从市场结构的视角展开研究,认为银行效率与产权无关,完全没有考虑其他相关因素的影响.国有银行低效率的产权论者则将低效主要归结于产权,Bonin（2002）、刘伟、黄桂田（2002）,认为只要进行了产权改革就可以提高国有银行的效率.发展中国家的国有银行改革未达到预期目标的现实或许证实了国有银行的制度安排不是孤立存在的,它是前一次制度变迁的终点和下一次制度变迁的起点.而单一的研究视角使得针对国有银行的研究局限于短期,难以揭示经济结构的变化、制度环境的变化等长期中起作用的因素带来的影响.
少数的研究已经注意到了产权、市场结构之外的影响因素的重要性.如Boehmer（2004）注意到了政治因素、制度因素的影响,张杰（2004）将收入、习惯和风险偏好等引入了内生的金融需求函数,La Porta 等(2000)提出了法律保护力度对银行所有权的影响.这些研究关注了银行制度的长期演进,将长期中影响制度变迁的因素纳入了研究范围.可是,他们的研究也仅仅是通过把从前述的单一视角扩展到了多个视角,实现了研究期限的扩展,从而可以将更多的影响因素考虑进来进行分析,而不是通过将主要影响因素置于一个统一的框架内（如进化博弈、青木昌言的主观博弈等）,研究它们如何相互作用,制约或促进国有银行效率的提高.在一个框架内研究上述问题或许更有助于解释为什么国有银行在世界范围内普遍存在,以及各国国有银行为什么存在较大的效率差异.
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（责任编辑：张艳峰）