《中华人民共和国行政诉讼法》的修改

摘 要：《行政诉讼法》修改应特别注重贯彻“公民合法权益保护”优先的原则,应当旗帜鲜明地将“保障公民权益”作为我国行政诉讼制度的根本目的.为此,现行《行政诉讼法》中与这一日的不相符的规定和制度都应作进一步的修改和完善,例如要大幅扩大受案范围、进一步放宽原告资格、适度增加诉讼种类、采取更为灵活的判决方式、适当提高诉讼管辖的级别、简化诉讼程序、采取更为严厉的裁判执行措施等.

关 键 词：《行政诉讼法》修改；公民权益；法律修订；司法解释

作者简介：湛中乐(1964―),男,湖南汨罗人,北京大学法学院教授、博士生导师,教育部人文社科重点研究基地――北京大学宪法与行政法研究中心研究员,主要从事行政法学、行政诉讼法学研究.

中图分类号：D925.3　文献标识码：A　文章编号：1001-4403(2012)01-0072-06　收稿日期：2011-11-10

一、行政诉讼法修改的原则与方向

《行政诉讼法》自1989年颁布和1990年实施以来,在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法律体系、保障行政相对人合法权益方面取得了一定成就.随着我国法制建设进程加快,社会经济的不断发展和各项改革的深入,现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出不少的问题.如何修改《行政诉讼法》,使新的《行政诉讼法》能够真正起到有效保障公民权利的作用一直成为学者关注的主题.

行政诉讼法典的修订是一个重大的现实课题和系统工程,要完成这个系统工程,首先就必须坚持公民合法权益保护优先的原则.现行《行政诉讼法》第1条开宗明义,宣示了《行政诉讼法》的三个目的,即保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权.在该规定下,行政机关往往以“维护行政机关依法行使行政职权”为由对行政审判机关施加影响,从而弱化了《行政诉讼法》保障公民、法人、其他组织合法权益的目的.笔者认为,在我国,行政诉讼的根本目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”,而“保证人民法院正确、及时审理行政案件”、“维护和监督行政机关依法行使行政职权”在目的中居于次要地位,是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一根本目的实现的手段和途径.本次《行政诉讼法》修改,应特别注重贯彻“公民合法权益保护”优先的原则,应当旗帜鲜明地将“保障公民权益”作为我国行政诉讼制度的根本目的.

其次,我们也要注重对国外先进制度的借鉴和移植.借鉴和移植国外的先进制度不仅是全球化和对外开放的要求,也是我们整个法治状况不断进步的助动力.每个国家依照各自的传统制定自己制度与规范是适当的.但是传统并非老一套的同义语,很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉.二战结束之后,各国行政诉讼制度发展的趋势体现为“权利保护功能之强化、诉讼种类之增加、行政裁判权之扩大、行政裁判之司法化”等四个方面前三个方向至今仍可以作为我国《行政诉讼法》修改的努力方向；而且新近世界各国在这些方向上又取得了令人瞩目的进展,我们更应该检视这些进展在本土社会中的适用性,因事制宜地选择合适的资源,推进我们自身的法制改革.

由此,现行《行政诉讼法》需要进一步的修改和完善,例如要大幅扩大受案范围、进一步放宽原告资格、适度增加诉讼种类、采取更为灵活的判决方式、适当提高诉讼管辖的级别、简化诉讼程序、采取更为严厉的裁判执行措施等,进一步与世界潮流良好对接而又不失自身的合宜性,并且致力于促进相对人权益保护之目的.

二、《行政诉讼法》修改的几大主要内容

(一)大幅度扩大行政诉讼的受案范围

第一,现行《行政诉讼法》以列举的方式规定行政诉讼受案范围不利于最大限度地保护相对人权益,因为对“具体行政行为”的列举不可能穷尽,难免出现“挂一漏万”的问题.第二,现行的受案范围导致了权利保护的真空,在其他的法律、法规没有规定可以提起诉讼的情况下,宪法所保护的政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护.第三,根据现在的受案标准,只有部分具体行政行为才能被纳入受案范围,而大量的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围,不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益.

1989年《行政诉讼法》之所以采取列举式的规定,乃是因为行政法实践在当时刚刚开展,对于行政诉讼的受案范围极难统一认识,深恐实践者以不属于受案范围而加以推脱,因此重点列举了数种亟待受保护的合法权益.时至今日,行政法的实践已经日益展开,对于行政诉讼法的受案范围,学界乃至实务界都在逐渐形成较为宽广的认知,此即进一步扩展受案范围之契机.德国《行政法院法》中规定的“公法争议”(offentlich-rechtlichenStreitigkeiten)就能为我国行政诉讼范围的抽象化提供很好的借鉴,其采取“概括界定＋特别排除”的方式,使得一切只要不被明确排除的公法争议都可以进入到行政诉讼程序中来,大大保障了当事人获得救济的机会.

因此,笔者认为,在规定的方式上,首先,以概括式的规定说明行政诉讼的受案范围,然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围.凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的,都属于行政诉讼的受案范围.这种方式可以有效避免列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷,也使得受案范围更加明确.其次,对于将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内,可以采取逐步推进的方式,对于大量规范性文件层次的抽象行政行为,因其制定过程中一般缺乏外部参与,对行政相对人又产生重大影响,且待发展至具体行政行为的一步时相对人权益可能已遭受重大损失,应当先考虑将它们纳入行政诉讼受案范围中,再逐步推进到地方政府规章和部门规章等,以更及时地保护相对人的合法权益.

(二)进一步放宽行政诉讼原告资格

《行政诉讼法》有关原告资格共有三个方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第24条关于原告范围的规定；三是《行政诉讼法》第37―41条关于起诉、受理条件的规定.从多年来的行政诉讼制度实践看,《行政诉讼法》关于原告资格的规定,存在一些突出的问题,主要表现为：行政诉讼原告的范围狭窄,不利于保护公民、法人和其他组织的权益；未规定行政公益诉讼,不能有效地维护国家利益和社会公共利益.因此,《行政诉讼法》的修改应进一步放宽原告资格的认定标准,并增设公益诉讼.

1.原告资格进一步放宽

行政诉讼的原告资格范围应当扩大,这不仅是大势所趋,也是经由长期司法实践后上升到立法层面的必然要求.综合分析各国对原告资格标准的规定和发展趋势,笔者认为将我国原告资格条件限定为须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的.根据这一界定,行政诉讼的原告首先应当包括行政行为的相对人,提起行政诉讼的事由既包括行政行为对相对人的权益直接造成侵害,也包括非直接造成侵害(即行政行为对行政相对人的权益带来了不利影响),同时应包括《若干问题的解释》第12条规定的情形：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼.”同时,考虑到我们需要增设公益诉讼的情况,笔者建议在《行政诉讼法》中明确规定：“认为行政行为侵害其权益或对其造成不利影响的公民、法人或其他组织有权提起行政诉讼.但是,公益行政诉讼的原告资格不受上述规定的限制.”

2.增设公益诉讼制度

过去实践中常常发生这样的情形：行政机关在作出行政行为时可能对国家利益或社会公共利益造成损害,但并无直接、具体的相对人因为受到伤害而提起行政诉讼.那么针对此种情形,为了更好地保障国家利益和社会公共利益,就极有必要规定公益行政诉讼.由于检察机关是宪法法律规定的法律监督机关,负有特定的监督职责,所以我们认为检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体,公民、法人或其他组织应是辅助主体,公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的,应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序.只有人民检察院在规定时间内或由于某些主客观原因不提起诉讼的,相关主体才可以以自己的名义提起公益行政诉讼.考虑到公益诉讼涉及的问题比较复杂,在国外,它们也不是任何主体都能随意提起的,例如在德国,原告权利受违法行政行为的侵害存在的唯一例外是协会之诉(Verbandsklage),如果行政行为违法,并且某个获得认可的协会之利益受到了侵害,协会可以作为主体起诉.然而这种诉讼却不是由其行政程序法或行政法院法所规定的,而是司法判例的产物,而且其保护的利益亦有限,例如在环境诉讼中,对于高速公路的建设,只能保护因隔离噪音而增加的支出,不能保护自然景观.并且由于德国宪法第十九条清楚地界定了诉讼的主观权利前提,对公益诉讼的发挥产生了很大的限制,纯粹的客观诉讼道路并不通畅.美国《联邦行政程序法》等法律也没有规定公益诉讼,而是由AbramChayes等学者推动、由法院判例促生,至今仍未完全成熟的一种有争议的诉讼类型.因此,我们在规定公益诉讼时需要慎重,也可以考虑由协会诉讼着手,由经过认可的团体或组织提起公益诉讼.同时,还有学者认为：“为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为,限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼,应当与其团体章程或业务相关,并以行政行为涉及团体利益为前提,也是必要的.”这也是一种可取的建议.

(三)取消行政终局裁决

我国在世贸组织(WTO)加入议定书中承诺了“如初始上诉权需向行政机关提出,则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”.也就是说我国向WTO其他成员承诺了司法机关(人民法院)是司法审查的主体,并实行司法最终审查原则.我国在专利和商标等领域也曾有行政终局裁决的规定,但随着“人世”前后我国《专利法》、《商标法》的多次修改,这种行政终局裁决的规定已相继取消.随着我国法治进程加快,一般的行政管理行为发生行政争议由司法权进行最终裁决已是大势所趋.目前我国《行政复议法》第三十条等部分规定中,行政机关仍有终局裁决权,这不符合我国对世界贸易组织所做的承诺,也不是保障公民合法权益的一种理性选择.司法最终审查原则要求“在所有情况下”,都可以对行政行为向法院提起诉讼,这要求对我国《行政诉讼法》的有关条款进行修改.建议在《行政诉讼法》原第3条中增加一款,即“行政相对人与行政机关之间的行政争议,由人民法院行使最终裁判权”.这一规定能够保证除法律明确规定的受案范围一般例外情形,行政相对人与行政机关之间的行政争议均应有机会受到司法审查,从而确保司法裁决的权威受到行政机关的尊重,更好地维护公民的合法权益.

(四)行政诉讼的类型化

我国现行行政诉讼的类型极为单调,行政诉讼的功能也因之无法得到全面发挥.基于此,必须对我国的行政诉讼实行类型化的处理.从大的分类讲,可以将行政诉讼分为个人救济诉讼和公法秩序诉讼两类.笔者认为,个人救济诉讼可以包括如下几类：(1)撤销诉讼,即行政相对人对违法损害其利益的具体行政行为,请求人民法院予以撤销的行政诉讼.(2)课予义务诉讼,又称为“应为行政处分诉讼”,是行政相对人请求人民法院命令行政主体作出具体行政行为,或应作出含有特定内容的具体行政行为的诉讼.(3)给付诉讼,又称为“一般给付诉讼”,是请求法院命令行政主体作出具体行政行为以外的给付行为(通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为),而根据给付诉讼标的的不同则可以将其分为财产给付之诉和非财产给付之诉.(4)确认诉讼,即行政相对人请求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式.(5)当事人诉讼,即有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼,它是依法律的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼以及有关公法上法律关系的诉讼.公法秩序诉讼则包括公益诉讼和机关诉讼两类：公益诉讼是指为维护公益,应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼；机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争,由法院通过诉讼程序解决争议的诉讼类型.在修改《行政诉讼法》时,立法者可以考虑确立几类行政诉讼的专门判决方式,分别归纳与其类型相适应的判决结果和理由种类,更为清晰地保护当事人的合法权益.

(五)完善行政诉讼判决类型

我国现有的行政诉讼判决种类有维持、履行、变更、撤销(包括撤销后责令重作)、确认、赔偿判决和驳回诉讼请求判决等.现行的行政判决种类与诉讼请求在一定程度上出现脱节,无法为当事人提供多元的救济.因此,必须完善行政诉讼的判决类型.

第一,取消维持判决.现行的维持判决设计,削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的.因为行政诉讼本来是给公民、法人或其他组织提供的一个救济渠道,公民、法人或其他组织对某个行政行为不服,提起行政诉讼的目的是要推翻不服的行政行为.那么法院作为居中裁判者,在认为公民、法人或其他组织要翻行政行为的理由不充分时,予以驳回就足够了.维持判决不仅与“不告不理”的中立原则柑障,而且造成了司法权对行政权的僭越.

第二,拓宽变更判决的适用范围.依据《行政诉讼法》第54条第1款第4项,变更判决的适用必须具备两个前提：一是具体行政行为必须是行政处罚行为；第二是该行政处罚显失公正,因明显的不合理而违法.《行政诉讼法司法解释》第55条规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚,但利害关系人同为原告的除外.人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚.”旨在对法院变更处罚权加以限制.这主要是考虑到司法权与行政权的分,防止权力僭越.但是,随着法治的发展,为进一步保障公民的合法权益,控制行政机关滥用自由裁量权,应适当逐步扩大变更判决的适用范围.“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理.”在事实十分清楚,主要涉及法律适用时,由法院直接作出变更判决,可以减少当事人之间的诉累,提高诉讼效益.

第三,增设禁止令判决、中间判决及部分判决.(1)禁止令判决适用于禁止行政机关实施一定的行为,能够对正在进行的违法行为起到阻止作用,弥补违法行为完成后适用撤销判决等判决救济的滞后.(2)中间判决是对诉讼程序进行中产生的独立的争点进行判决,并不是对诉讼标的本身下判断,法院的终局判决受到中间判决约束.(3)部分判决是法院对诉讼标的的数项(其中一项或几项已经达到可以裁判的程度)作出判决.中间判决及部分判决的增设是出于诉讼效率及便利的考虑,对先决问题或部分诉讼标的先行作出裁判.

(六)明确审查标准

鉴于现行《行政诉讼法》未对审查标准做出明确规定,导致法官的审查存在过大的自由裁量权.为了确保行政审判权的正确行使,正确处理行政权和司法权的关系,需要通过立法明确审查标准.一般而言,影响法院对行政案件的审查标准有三个因子：(1)诉讼请求的性质,即要区分法律问题和事实问题,对不同部分的诉讼请求采取不同程度的审查标准；(2)行政机关自由裁量权的大小,即根据行政机关自由裁量权从低度一中度一高度的变化,法院对其审查也应相应地适用严格、合理、尊重或明显违法的不同标准；(3)诉讼类型,即在不同的诉讼类型中,法官享有不同的审判权,适用不同的审查标准.其结果是对事实结论分别采取合理性标准、明显违法标准及完全审查标准,对法律适用原则上采取完全审查标准,对处理结果适用与事实结论同样的标准.

但是,对于审查标准问题而言,考虑我国是以制定法为中心的国家,很难像美国那样从司法判例中明确抽取出从严检视原则(hard-lookdoctrine)到各种“尊重”(deterrence)的一系列审查标准,如欲仿照大陆法系国家不从立法上建立任何标准(从立法技术上看,立法实际上很难直接作出规定),对于我国的具体情形而言,却又可能失之宽泛.对此,我们应当在立法上作一个简单的规定,至少给司法解释留出一个设置和调整具体标准的空间.

(七)改革审级制度

《行政诉讼法》规定的管辖制度存在的问题主要体现为：(1)对于级别管辖而言,基层人民法院行使行政案件的初审管辖权,使得行政案件的初审管辖权级别过低,影响了行政审判权的公正行使,不利于行政诉讼立法目的的实现.(2)对于地域管辖而言,存在的主要问题就是原告就被告的规则增加了原告的诉讼成本,不方便原告进行诉讼；另一方面,受诉法院与被诉行政机关同处一地,行政审判不可避免地受到地方政府、人大、党委的非法干预,使得法院受理和公正裁判行政案件面临着较大的困难.

鉴于当前的行政诉讼管辖制度存在的问题,本文提出以下完善建议：(1)提高部分行政案件一审法院的级别,改为主要由中级人民法院审理以县级以上人民政府为被告的第一审行政案件,仅保留基层人民法院对简易行政案件的管辖权.同时,建议以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件由高级人民法院管辖.(2)扩大地域管辖中原告的选择范围,规定除不动产案件以外,被告或者原告所在地人民法院都有管辖权,赋予原告对管辖法院的选择权.

(八)改革审理程序

行政案件不分复杂程度一律适用普通程序的做法,往往导致司法资源的浪费,无法给予当事人及时的救济.为了给予行政相对人及时的救济,节约司法成本,应当增设简易程序,并建立调解和和解制度.

1.增设简易程序

对于原被告之间的权利义务较明确、争议较小的行政案件,采用独任审判的简易程序也可以满足当事人追求公正的基本要求,同时可以降低司法成本、提高诉讼效率.因此,增设行政诉讼简易程序极为必要.建议在《行政诉讼法》中明确规定：“基层人民法院审理下列一审行政案件,可以适用简易程序：(1)诉讼标的额在1000元以下的行政案件；(2)用简易程序作出的行政处罚、行政许可案件；(3)初步审查有可能在程序上驳回起诉的案件；(4)事实认定无异议,仅对法律适用或程序有异议的案件；(5)不服行政机关违法要求履行义务的案件；(6)双方当事人合意选择并申请适用简易程序的案件.”

2.建立行政诉讼和解、调解制度

行政诉讼源于行政争议,行政诉讼的基本功能之一也是解决行政争议.和解或调解是解决争议的方式之一,且是基于当事人的同意与合意,符合诉讼经济原则.现行《行政诉讼法》强调行政机关不得随意放弃、变更公权力,排除了调解的结果出现.但在实践中,不仅诉讼中双方当事人经由和解而撤诉的情形大量存在,法院从中协调而实际上相当于调解的行为也占据很大一部分.如果硬性规定行政诉讼不得调解和和解,部分能够通过调解化解的矛盾就无法解决,而且若失去调解、和解在化解纠纷时所特有的灵活性,那么很多本可良好解决的纠纷也难以得到妥善的处理结果.因此,未来我们在修订《行政诉讼法》时可以明确规定：“人民法院审理行政案件,在双方自愿、被告行政机关对诉讼标的享有自由裁量权、不损害国家、社会公共利益及第三人利益的情形下,可以适用调解.”而关于和解制度的部分,2008年最高人民法院在《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》作了非常有益的探索,可以完整地吸纳到行政诉讼法的法律明文规定之中；尤其在明确规定行政诉讼适用调解可能存在外部压力或现实不便的障碍下,和解制度就是一条在实践中被证明、理论上也可行的通道.

(九)完善执行制度

行政诉讼中的执行分为三类：(1)诉讼期间对具体行政行为的执行；(2)对行政诉讼判决、裁定的执行；(3)非诉执行.对于第三类执行,由于《行政强制法》的出台,法律已经在一定程度上作出了较为完整的规定；但对于前两类措施,我们还需要进一步强化执行的保障.

第一,建议诉讼期间原则上停止所争议行政行为的执行.根据《行政诉讼法》第44条,诉讼期间,以不停止具体行政行为的执行为原则,停止执行为例外.这是由现代国家行政管理的连续性和效率性所要求的.但是行政诉讼原告、被告之间的实际地位悬殊,不停止执行可能给原告带来利益损害,给其造成难以弥补的损害.德国《行政程序法》就规定了停止执行为原则,不停止为例外.因此,建议在《行政诉讼法》中明确规定：“诉讼期间,停止所争议行政行为的执行.但是法律、行政法规明确规定不停止执行的除外.”

第二,长期以来,行政判决、裁定的执行难是一个非常棘手的问题.目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式远不能解决所有执行难问题.究其原因主要还是法院缺乏其应有的独立性和权威性,被告敢于抗拒法院的裁判.为此,笔者建议从以下两方面修改《行政诉讼法》,保障行政判决的执行效果：第一,提高执行法院的审级,所有行政案件的执行均交由高于被执行行政机关级别的法院执行.第二,拒不执行法院判决裁定构成犯罪的,应当追究行政首长的法律责任.这是因为,我国行政机关实行行政首长负责制,他应该对行政机关的全部行为负责任.这样,将对事的监督和对人的监督结合起来,确保行政判决、裁定的顺利执行.

三、《行政诉讼法》修改与司法解释更新的配合问题

法律规定与司法解释的配合,刚性基本框架和具体灵活调整的协力,一直是中国现代法制的重要特色.纵观《行政诉讼法》出台后20多年间的各个相关司法解释,一般而言,都取得了较好的实践效果.《行政诉讼法》的修订,肯定要吸收司法解释中的部分规定,既包括必然的改革方向,如受案范围概括化、判决结果丰富化；也包括已经取得成功突破的实践,如行政诉讼和解制度等.这样一来,相关的司法解释必然要作出调整.在《行政诉讼法》面临修订之时,立法与司法解释的配合问题应当如何把握呢

从大的原则上看,我们可以容易想到,立法往往规定原则性、纲领性的问题,而司法解释则负责将相关概念和制度具体化.但实际上,就《行政诉讼法》而言,司法解释已经创造了多项关键制度,甚至因时而动,合理变动了原先法律确定的框架(和解制度的确立就是最典型的一例).实际上,这可以认为我国司法解释并不是采取纯然的“文本主义”(textuali)的立场,而已经走向了某种语境主义(contextuali)的路径.

因此,在立法时,我们可以有意识地为司法解释留下一些可以突破的余地,例如对于一时未能尽然具体化的规定,可以部分地采取兜底性的条款和较为抽象、灵活的标准,待日后由司法解释加以充实；而对于必须刚性规定的内容,则在法律中予以进一步明确,例如扩展审查范围、适度提高审级等,如果立法者认为这些制度十分关键,则不应再留下解释变通的余地.立法规定与司法解释的距离与配合可能性,始终是我们需要密切注意的修订技术问题.

总之,《行政诉讼法》的修订、行政诉讼制度的整体革新,是一项浩大而繁重的工程.现行行政诉讼制度很多内容需要改革,我们也需要有与时俱进、不断革新行政诉讼法制的理想和信念,坚持加强公民合法权益保障的根本方向,同时也要注意到逐渐突破现实制约的合理进路,尽可能使行政诉讼制度的变革落到实处,收到最好的法治效果.