非营利组织在公共管理中的作用\存在问题

摘 要：在我国,随着市场经济结构的转型,非营利组织在社会公共管理中发挥着越来越重要的作用.现阶段重视对非营利组织的研究,对改善我国的公共管理,具有重要的现实意义.本文试图从非营利组织的特征和发展状况出发,分析其在公共管理中的角色和作用,以及发展过程中存在的问题和不足,并提出了相应的对策,以期对我国非营利组织的发展有一定的借鉴作用.

关 键 词：非营利组织公共管理对策

中图分类号：F616　文献标识码：　A

文章编号：1671－623X(2011)05－0068－05

一、非营利组织的发展及其特征

20世纪70年代以来,西方福利国家的失败,转型时期社会主义国家危机,第三世界国家发展模式危机等社会问题陆续出现,这使人们对政府主导社会事务的能力和意愿产生了怀疑.在这种社会背景下,一些发达国家掀起了以市场化、社会化为取向的行政改革浪潮,例如著名的“新公共管理运动”等.这股浪潮席卷了各大洲,深刻地冲击了传统的公共行政模式,也促成了非营利组织的崛起.从发达国家到发展中国家,非营利组织在公共领域内日益扮演着重要的角色.

根据美国学者塞拉蒙和安黑尔对非营利组织概念的界定,非营利组织应具备六大基本特征.(1)正规性.非营利组织是正式设立的组织,具有法人资格.(2)民间性.非营利组织在体制上是独立于政府的民间组织.(3)非营利性.非营利组织不为其拥有者谋求利润,其活动得到的剩余额不在组织成员之间进行分配,必须投入到组织宗旨所规定的活动中去.(4)自治性.非营利组织内部实行自主管理,不受外部控制.(5)志愿性.组织成员都是自愿地参与组织的经营管理活动.(6)公共性.非营利组织怎么写作于某些公共目的,为公众奉献.

由此可见,非营利组织以怎么写作公众为宗旨,不以营利为目的.自20世纪70年代以来,在全球范围内,各类非营利组织蓬勃发展,包括基金会慈善组织、学会、协会、研究会、促进会等等,其范围涉及社会福利、教育培训、医疗保健、社区怎么写作、生态环境、科学技术、文化艺术、国际合作、宗教等各领域.它们的兴起,发动了民间力量,动员了众多而巨大的物质与人力资源投入社会,在促进社会经济发展、构建和谐社会中发挥着独特的作用.

二、非营利组织在公共管理中的角色和作用

从社会组织的构成来说,非营利组织是由民间创办、自主管理、以怎么写作社会为宗旨的.政府组织、营利组织和非营利组织构成了现代社会组织结构的“三鼎足”,分别代表社会组织在政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式,并在整体上发挥着功能互补的作用.从社会功能上来说,政府组织主要提供垄断性公共物品,营利组织主要提供私人物品,非营利组织提供的是非垄断性公共物品,可以满足社会某些特定群体的特殊需要.从组织目标上来说,政府的主要目标是公共利益,营利组织的主要目标是企业利益,非营利组织的目标是集体利益或公共利益.

(一)参与解决社会公共问题,弥补市场和政府的失灵

由企业作为构成主体的市场在面对各种公共领域中的社会问题(比如失业、通货膨胀、贫富悬殊、犯罪等)时常常是整体失灵的,市场这只“看不见的手”不仅不能有效解决这些无利可图的社会公共问题,相反地,市场机制造成的社会贫富悬殊还可能恶化这些社会问题.各国政府为解决这些由市场在公共领域的失灵而出现的问题采取了很多措施,但政府干预在对经济产生积极影响的同时,也产生了一系列负效应.政府官员缺乏追求利润的动机而造成公共物品提供的低效率,政府部门及其官员只顾追求自身的组织目标或自身利益,而非公共利益或社会福利,造成内部性现象、寻租现象或腐败现象.

市场机制的失灵和政府公共治理的失效,使得不以营利为目的的非营利组织有可能形成对市场调节失灵和政府公共管理失灵的弥补.非营利组织成为政府管理社会公共事务的天然候选人,主要源于非营利组织与政府社会目的的一致性.非营利组织关注全社会的共同福利和社会经济发展,如教育、环保、医疗、科技等,关注经济社会发展中的弱势群体,如失业工人、老年人、残疾人、儿童等.这就使其和政府有了合作共处的基础.它可以借助多种社会关系渠道,通过民间捐款、企业赠款、怎么写作收费、国外援助等形式增加公益事业资金的来源.针对某个具体的社会问题,它可以凭借良好的群众基础,灵活的组织运作模式,发挥沟通枢纽的作用,在相关各方之间传递信息、技术、物资和资金,促成问题的解决.

(二)参与提供公共物品,促进公共物品供给效率的提高

在市场经济条件下,主要依靠市场分配个人消费物品.但是,对那些具有非排他性和非竞争性特征的公共物品,如社会安全、环境保护等,市场往往是整体失灵的.政府作为“看得见的手”在调节、干预公共物品(如教育、卫生、社会保障、环境保护等)的分配时,由于受到相关法律的约束、社会各种势力的牵制、行为“普遍性”的责任要求以及自身难以摆脱的官僚主义积弊的影响,政府有时对新的公共需求反应迟钝.而非营利组织不仅能根据社会成员的同质需求向他们提供一般性的公共物品,而且当特定社会成员对于某些公共物品的需求或偏好存在着较大差异时,能针对性地对这些社会群体提供有效的个性化怎么写作.

非营利组织在提供公共怎么写作的同时,还能有效地提高公共物品的供给效率.非营利组织因其组织小,运作灵活,能够对社会成员的各种需求做出迅速反应.非营利组织和政府在社会公共物品的供给上建立一种平等的合作又竞争的关系,扩大了社会公众获取公共物品的途径和选择机会.而且,非营利组织的特征决定了它没有财政拨款,没有行政权力,为了获得竞争优势,它必须提供令人满意的社会怎么写作,不断开发新的公益项目,激励创新的组织运行机制,取得生存和发展的资源.非营利组织在公共怎么写作方面的创新,也可以在社会上产生示范效应,促进政府改革公共怎么写作体制,提高公共怎么写作水平.

(三)在政府和民众之间发挥桥梁作用,促进政治的建设

民众的参与和合作,是公共管理取得成效的关键.政府与民众的互动可以是直接的,但更多情况下需要一个中间机制来协调,非营利组织就是这样一个协调机制,承载了通过增强公民参与和建构政治文化以实现政治社会化的功能.一方面,非营利组织代表自己成员的共同利益和愿望,组织成员关系密切,在集体活动中会产生相互信任和相互依赖,建立起有效的信息反馈系统,使成员能够及时有效地表达出自己的政策偏好和政策建议,既为政府决策提供参考,提升政策产品的合民意性,又对政府行为构成一定的外部制约；另一方面,把政府的政策意图和对相关问题的处理办法转达给成员,促进成员对政府政策的理解和信任.非营利组织在表达民意和协调各方利益的过程中,缓解或者消除政府与民众之间存在的一些矛盾,促进了政府与民众的合作,也推动着政府公共管理效能的提高和政治的发展.

(四)在政府与社会之间发挥相似度检测的作用,提高社会的自我管理能力

改善政府和企业之间的关系,提高社会的自我管理能力,是推进公共治理社会化的基础.现代社会发展的大量事实表明,政府对各项社会事务的管理,并不是管得愈具体就愈好.资源的高度集中,政府的高度控制,都会阻碍社会自我管理能力的发展.政府对社会事务的管理,要充分体现管理的有效性.这种有效性对政府来说,就是要根据社会经济的发展,不断将一些可由社会自我管理的职能、权力返回给社会,充分发挥社会的自我管理能力；对社会而言,就是要通过发展社会相似度检测系统,提高自我管理能力,使社会健康发展,充满活力.在市场经济条件下,要改善政府与社会之间的关系,推进公共治理社会化,一个重要途径就是要发展非营利组织,培植各类社会管理主体,这样才有可能为政府职能外移和权力转移提供承接的载体.

(五)用行动倡导社会文明,促进社会公共道德的建设

在市场经济条件下,市场主体的行为总是具有个人性和自利性.在经济活动中,追求个人效用最大化.这种带有个人性、自利性的行为冲动往往可能淡化企业对社会性、公利性方面的考虑,从而导致市场运行偏离道德的轨道,产生危害社会利益的结果.因此,社会公共道德的建设很有必要.在公共道德建设过程中,非营利组织可以发挥应有的作用,倡导社会文明.非营利组织不以营利为目的,比起市场化的商业经营,其社会性怎么写作在管理上更具人性,因而也更容易为人所接受.许多非营利组织关注社会的弱势群体和社会公共问题,其工作人员所倡导的是个人品德和社会公德,发扬的是为社会公益事业奉献的精神.非营利组织以这种言传身教的方式宣扬社会公德,不仅是对公共道德建设的直接贡献,而且也必然对社会产生潜移默化的示范效应,从而促进整个社会文明程度的提高.

三、我国非营利组织在发展中存在的问题

调查表明,20世纪后半期,不论是发达国家还是发展中国家,非营利组织的数量都有了成倍的增长.由于经济、政治、文化和历史传统的差异,各国非营利组织的发展程度及其在公共管理中的作用存在差别.研究中外社会结构的学者普遍认为,非营利组织在西方国家的发展更为发达和健全.西方国家的非营利组织处理了大量介于政府和社会个体之间的公共事务,既保证了社会各司其职,各负其责,又摆脱了政府对社会事务的具体管理,实现“小政府,大社会”的管理格局.

与西方国家相比,我国的非营利组织起步晚,发展慢.长期以来,中国社会在个体和政府之间缺少非营利组织这一中间层,社会自我管理的能力相对较弱.这种现象在计划经济时期表现得尤为突出.因为那时,不仅国家的各类资源高度集中,由政府分配,而且社会各种组织也都是由政府控制的,这在客观上阻碍了非营利组织的发育和完善.改革开放以来,我国经济社会快速转型推动了非营利组织的发展.首先,科技、经济、社会的发展加速了社会的复杂化和多元化,政府不可能将全部社会事务纳入管理范围,于是在经济领域和社会领域留下了一些管理和怎么写作的“空白”,这种“空白”客观上要求非营利组织来承接政府转移出来的职能.其次,所有制结构的多元化发展,产生了政府控制之外的社会资源,使非营利组织有可能不依赖政府而独立存在和发展.此外,国家加强了对非营利组织的立法工作.20世纪80年代末开始发布的《基金会管理条例》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等多项法律法规,保障了非营利组织的合法权益,对非营利组织的发展产生了一定的积极影响.

(二)我国非营利组织大多不具备“民间性”、“自治性”

我国非营利组织虽有所发展,其影响力也日益增强,但跟西方国家相比,其发展水平还比较落后,总体上还处于起步阶段.按照前述非营利组织的基本特征来衡量,我国合乎标准的非营利组织数量还很少,很多都不具备“民间性”和“自治性”.主要体现在两方面：(1)在管理上,许多非营利组织挂靠于政府机关,受其管理和监督；(2)在人员组成上,其成员和领导大部分都来自于政府部门,无法发挥非营利组织应有的作用.1996年,双重管理体制正式提出,对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重监管的原则.根据这一原则,任何经过注册的非营利组织都要有业务主管单位,并且在财物管理上政府对个人和会员的会费有严格的标准.这使非营利组织在组织管理上带有浓厚的行政机构管理色彩.而具有“民间性”和“自治性”的非营利组织又很可能不“正规”,或是注册为企业法人,或是挂靠在其他社团法人名下,或是干脆不注册就直接开展行动.形式上的不规范导致的结果就是对政府的公共政策缺乏影响力,在民间缺乏公信力.

四、我国非营利组织发展的对策分析

经济体制和社会结构的转变加速了社会问题的复杂化.面对复杂、动态、多元的社会环境,政府已无法成为惟一的治理者,社会问题的解决需要全社会的支持.随着政府逐渐放权于社会和市场,政府职能也在不断调整变化,这客观上要求大量致力于社会问题解决的非营利组织来承担政府转移出来的部分公共事务的管理任务.因此,我国当前应该创造条件,推动非营利组织的健康发展,发挥其在公共管理中应有的作用,使非营利组织及其借以发展的社会机制成为社会管理与发展的又一基本组织体系.

(一)加强对非营利组织的关注,促进非营利组织的发展

非营利组织的发展,是经济体制改革和社会结构转型孕育的必然产物.目前,我国社会的各个领域都在发生着广泛而深刻的变化,新的错综复杂的经济和社会问题时有发生,市场失灵和政府失灵可能会同时出现.非营利组织的产生恰好能解决企业一市场体制和政府一国家体制难以顾及的一些社会问题.在某些社会领域,非营利组织也是政府或企业不可或缺的合作伙伴.因此发展非营利组织是一件事关全局的大事.只有实现社会管理观念的变革,引起社会的重视,提高民众的自主意识,非营利组织才能在我国得到充分发展.

(二)协调政府和非营利组织的关系,提高非营利组织自身的自治能力

与西方国家相比,我国非营利组织对政府存在较大的依赖性.这是因为,政府在非营利组织的产生中起到了巨大作用.在我国,相当一部分非营利组织是由政府的职能部门转变过来的,或者是由政府部门直接建立的.这类非营利组织的宗旨大多由政府进行政策定向,在组织、职能、活动方式、管理体制等多方面严重依赖政府,运作方式也带有强烈的行政色彩,甚至附属于政府机构存在,成为政府职能的补充.此外,我国现行的社团管理模式也削弱了非营利组织可以发挥的作用.《社团登记管理条例》规定,社团由民政部门和业务主管单位共同管理,社团业务主管单位必须是政府部门或其授权机构.从条例不难看出,业务主管单位拥有很大的权力,甚至可以随意干预和直接操持非营利组织的活动.结果强化了非营利组织与业务主管单位之间的依附关系,强调了非营利组织的色彩,淡化了其民间性、自治性的特征.也使非营利组织容易忽视或难以代表会员的利益和愿望,丧失必要的自主能力和社会公信力,影响到非营利组织对公共事务的参与程度.

因此,有必要进一步转变政府职能,调整和规范业务主管单位与非营利组织的关系,实现政社分开.业务主管单位和非营利组织在组织、职能、活动方式、管理体制上应当有明确的划分.业务主管单位应该逐渐淡化对非营利组织的直接管理,其主要职责应当是规范和监管非营利组织的行为并提供相应的怎么写作,而不是严格而具体的管制.非营利组织则应依照法律和制度,通过实行选举、决策、管理、监督,逐步成为真正的群众自治组织,并发挥其贴近基层群众,处理问题方式灵活的优势,积极参与公共事务的管理.

当前,资金不足和优秀人才短缺已经成为制约非营利组织健康发展普遍而严重的问题.问题产生的原因是多方面的,除了管理机制不完善,自治能力不足之外,缺乏竞争是个重要原因.非营利组织向社会提供的是非垄断性公共物品和公共怎么写作,这种性质决定了它不应当居于垄断地位.然而,现行有关法规规定,在同一行政区域内,一般不允许成立业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位.这样就限制了非营利组织在相同或相似业务范围内的竞争,人为造成垄断的局面.由于缺乏竞争,非营利组织往往丧失了改进管理机制,提高公共产品供给效率和怎么写作水平的动力.产品和怎么写作供应的低效率,必将导致社会公信力的降低,筹资渠道萎缩,优秀人才流失.资金和人才的不足,又反过来影响组织活动的正常开展,实际上形成了一种不良循环.因此,有必要放宽法规限制,打破垄断局面,强化非营利组织的竞争意识.尤其是对各种经济主体提供协调性怎么写作的行业协会等,可以适当允许在同一地区、同一业务领域内成立多个非营利组织,把加入非营利组织的选择权交给社会,由社会来评估非营利组织的业绩和贡献,在竞争中实现优胜劣汰,促进非营利组织的健康发展.

当今世界的外交活动,既有政府间外交,也有民间外交.非营利组织的涉外活动是民间外交的一种重要形式.非营利组织开展国际交流与合作,可以在获取国外管理经验、技术支持、资金物质援助,以及对国际决策过程施加影响等方面,发挥很大的作用.目前,我国的非营利组织与发达国家的非营利组织相比,在开展对外交流与合作活动中明显落后.日本有关机构对2002年6月底以前获有法人资格的7300多个民间非营利组织的调查显示,其中参与各类国际协作活动的民间非营利组织为1700多个,国际协作活动在民间非营利组织的全部活动中的比重约为14.4％.截止到2006年3月,日本非营利组织中以国际交流和国际协作为主要事业的已分别占10.8％和5.6％.相比之下,我国的非营利组织对外交流与合作活动的开展并不多,外向型非营利组织的构建仍处于探索阶段.

我国非营利组织国际交流不足,主要有四个原因：(1)长期以来,我国在政治、经济、社会方面的对外交流与合作基本上都是以政府为主体的,因此人们对于国外非营利组织在运作上的独立性质和自治性质缺乏了解；(2)我国对非营利组织对外交往缺乏一个全面的理性认识和制度安排.这方面的法律法规和管理机制还不健全,理论研究也比较落后；(3)人们对于西方利用非营利组织进行意识形态渗透,一直保持着高度警惕和戒备的态度；(4)政府对我国非营利组织在涉外活动中可能出现的违反国家法律和政策,危害国家安全、统一和民族团结的问题也存在着某种顾虑.但是,我们也应当看到,西方非营利组织也有促进世界和平,推动社会发展,加强国际交流与合作的积极影响.只要措施恰当得力,对于非营利组织涉外活动中可能出现的消极方面,我们是能够防范和纠正的.

随着经济和社会改革的深入,非营利组织涉外活动的增加将成为必然的趋势.因此,对于非营利组织涉外活动,我们应当采取更加客观的态度,鼓励和支持有涉外能力,组织机制健全的非营利组织参与对外交往和国际合作,并在国际交流中得到锻炼和发展.与此同时,要由政府部门加以规范、引导和监管,确保它们为世界和平与发展以及我国社会的进步事业做出积极贡献.