大信访思维***信访难题

点赞:3814 浏览:12409 近期更新时间:2024-02-06 作者:网友分享原创网站原创

摘 要:信访工作现阶段面临的难题是有效性不高,大信访是信访难题的有效途径.河南省义马市在改革信访工作中“跳出信访看信访”,通过理念创新、体制创新、机制创新构建了一套信访新模式.通过考察义马信访模式,在构建大信访中应重点关注行政与司法、救济渠道多元化、信访体制机制与工作人员作风三个方面.政府还应重视公共怎么写作职能,在抓民生、机构改革两方面着力,为大信访的构建创造条件.

关 键 词:信访模式;大信访;政府职能;河南义马

中图分类号:D632.8文献标识码:A文章编号:1004-1494(2011)05-0073-05

信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动(见《信访条例》).笔者结合河南省义马市创立的以理念转变为先导,体制和机制创新为依托的信访新模式,探讨对构建大信访格局,进而转变政府职能的启示和借鉴意义.

一、义马信访模式之“新”

义马市实现了从以人为本理性理念到实践理念的转变.首先,实现群众的权力所有者地位.主要体现在完善群众自主管理制度和听证制度方面,一方面是实现群众自治制度,让群众自我管理、自我教育、自我发展;一方面完善听证程序,完善重大事项论证评估流程程序,事关群众切身利益的政策要听取群众意见,并有完善的监督程序.其次,丰富群众的权利救济渠道,规范群众权利救济程序.义马市在市委下面设立群众工作部统一规范群众工作,施行群众诉求事项写作技巧机制,领导接待日活动,设立便民巡回法庭等,使得群众权利救济的选择多样化、前置化、规范化,把抽象的权利落实到具体的个人.第三,转变发展理念.把社会民生、生态绿化、循环经济建设方面放在第一位.新农合参合率达95%,全民医保参保率达到了92%,城乡居民最低生活保障标准统一提高到195元;按照“一企一策治理一山一沟”的政策治理沉陷区、工矿废弃地等;在企业、产业、社会三个层面构建起六大循环经济体系等.义马信访模式曾被国家信访局作为先进典型在人民日报开设专栏进行经验宣传,其先进经验体现在三个“新”上.

(一)新理念

义马市各级党委和政府强化了怎么写作意识.主要策略有:一方面,实行领导接待日制度、领导交流谈心制度、七访一办法及重大事项论证机制等,政府由事后的管理者变为事前的主动怎么写作者.设置行业党组织,由党组织引领群众走合作化道路,提供技术培训、生产管理、市场销售等怎么写作,既提高了怎么写作效率,又提升了怎么写作效果.另一方面,明确怎么写作的目标是提升人民群众的生活质量.义马市是一个资源型城市,在经济发展达到一定程度时,党委和政府的工作向提升人民群众生活质量、维护社会公平正义、增强人民群众法治意识、转变发展模式转变.

义马市从群众工作角度看待信访,设立群众工作部统领信访工作.实现了信访理念的转变.首先,认识到信访问题的本质是人民内部矛盾,对于人民内部矛盾不可使用压制、打压的手段,而应该采取疏导的方法.其次,信访部门的定位进行前移,信访部门要发挥积极主动作用,主动联系人民群众,密切关注人民群众所急所需之事,争取把矛盾化解在出现之前.义马市通过完善社会保障机制、民意沟通机制、交友帮扶活动、群众工作日等活动努力消除矛盾出现的社会条件、从源头上解决人民内部存在的各种矛盾.

(二)新体制

义马市在组织层面改变信访部门权属单位复杂多样的局面,在各县(市)区党委设立群众工作部,与政府信访局合署办公,群众工作部列入党委序列,受党委、政府直接领导.通过对民政、人劳社保、司法、科技、、国土资源、城建等部门的资源进行整合,横向上,解决了信访部门有责无权的困境.纵向上,义马市在市级层面成立群众工作部,在全市各单位、各办事处成立群众工作站,在各基层社区居委会、市直有关单位二级机构成立群众工作室,在最基层各居民组、小区楼院聘请群众工作信息员,形成了一个纵贯上下的运行体系.通过横向和纵向上的组织创新,理顺了关系、明确了权责,保证了信息的畅通,使得民情民意、政情政意顺利传达.

义马市实施了多项创新:第一,信访周会审制度.由市、县两级主要领导召集,党委、政府分管领导和信访、稳定、涉案部门负责同志参加,采取集中办公形式促进“老”问题、“大”问题的解决.第二,“信访写作技巧”制度.对超出职责权限、应由上级部门解决的矛盾纠纷及信访评估问题,由信访写作技巧员代替群众到有关部门反映协调解决.第三,“流动调解”机制.在县、乡、村、组分别建立流动调解领导小组、流动调解团、流动调解室、流动调解组四级网络;开展“大接访、大下访、大包案、大解决”活动.第四,群众选择领导交流谈心制度.群众可以选择市领导进行交流谈心;市领导在接见群众时应将姓名、职务、分管工作、分管部门告知群众,从而提高怎么写作透明度;对于群众反映的问题,能解决的当场解决,无法解决的要及时交办;领导因公无法接见群众时应委托他人或另行安排接见时间,等.

(三)新机制

义马市重视信访程序设计.对于信访人反映的问题由信访部门给予登记,然后根据事项的不同安排处理方式,分别有:诉求事项、写作技巧事项、涉法事项、社情民意四类;然后根据分类不同继续细化操作流程.在群众诉求事项写作技巧制度中,诉求人在办事职能部门或社区委托写作技巧,双方签订写作技巧承诺书由写作技巧人全权诉求人的诉求事项,写作技巧人到上级政府及业务主管部门协商处理,处理结果及时告知诉求人,若诉求人同意处理结果则写作技巧终结,若诉求人不同意处理结果则自动进入二级写作技巧,等等,直至诉求人的诉求得到合理解决,则写作技巧事项随之终结.在重大事项论证评估制度中,重大事项经过事前论证评估后由主管单位提出,经群众工作领导小组审批,然后论证评估小组主持召开论证评估会议,而后分别对于上级项目、县级项目、办事处和市直单位项目进行不同程序的论证评估.程序的完善使得人民群众熟悉了办事流程,使得信访部门及其它相关部门的责任得到了规范,方便了人民群众,也规范了政府行为.

义马市的做法是:第一,设立便民巡回法庭.信访法庭主要处理涉法诉讼,所有进入便民巡回法庭的信访案件,必须经过群众工作局领导审阅批示;对具有重大影响的案件,须由负责信访稳定工作的市委领导批示;法庭对案件进行初步审查后,认为有可能需要进入诉讼程序的,向主管院长提出在诉前先行调解的建议,诉前调解不成的,及时转入正常诉讼程序进行审理.诉讼开始后安排专人担当导诉人员,免费提供空白诉状样本,免费发放《诉讼当事人权利、义务告知》、《人民法院民事诉讼风险提示书》等材料,定期到辖区巡回办案.第二,七访一办法.七访分别是下访、约访、接访、稳访、代访、督访、领访,一办法是“4+2”工作法,即村级重大事项必须在村党组织的领导下,按照“四议”(党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议)、“两公开”(决议公开、实施结果公开)的程序实施.第三,正面引导与反面惩治相结合,开展“和谐家庭”、“勤劳致富能手”、“三八红旗手”、“重教成才”等评比活动.

二、从义马信访模式谈大信访格局

现阶段信访工作面临的难题是有效性不高.有效性不高表现在问题解决成效不佳、重信重访两方面.信访有效性不高的直接后果是缠访、闹访与程度升级,由信访变成了人访、由下面访变成了上面访、由个访变成了群访、由内访变成了外访.造成信访有效性不高有内外两个原因,外部原因是信访人的要求不合理不合法、被诉案件超出信访部门解决权限;内部原因是政府理念落后、体制不顺、程序缺失、职能部门推诿等.其中,内部原因是造成现阶段信访有效性不高的主要原因.新修订的《信访条例》更加强化了信访在社会治安综合治理、维护社会稳定、通达民情和了解舆情等方面的功能,通过构建“大信访”来信访难题.而义马信访模式在以下三个方面具有极大的启发意义和操作价值.

(一)信访改革短期侧重行政性与长期侧重司法性

义马市在创新中一个最大的特点就是强化政府部门在信访中的职责.在新公共怎么写作理论看来,公共行政官员的工作重点“应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构”[1].因而实行领导接待日制度、领导交流谈心制度、交友帮扶制度等的意义应在于强化政府职能部门的怎么写作意识.另一方面,在侧重行政性的同时要重视信访的反官僚化功能,避免一言堂、信访官僚化的出现[2].领导的职能是用组织赋予的权力,去组织、指挥、协调和监督下属人员.应把信访工作作为日常工作的一部分,合理安排政府部门的相关工作,避免顾此失彼.


在依法治国的推进过程中,由司法渠道来保障公民权利、监督行政权力必然成为不可逆转的趋势.义马市通过设立便民法庭开始尝试把三类信访案件纳入司法渠道,第一类,经过群众工作局领导审阅批示;第二类,对具有重大影响的案件,须由负责信访稳定工作的市委领导批示;第三类,法庭对案件初步审查后,认为有可能进入诉讼程序的,在调解失败后进入诉讼程序.而在2002年南京市信访局就已经连同司法局建立了律师参与信访工作联系网络和市信访法律援助工作联系网络.每月18日被定为信访法律咨询日,开展信访法律咨询、宣传、教育、培训等活动,对涉法信访问题给予法律指导,帮助和指导弱势群体中的信访人,通过援助网络渠道申请法律援助,等等.义马市的做法侧重直接引导,由行政权直接确认涉法信访案件进入司法程序.南京市的做法侧重间接引导,由律师提供法律援助使得人民群众知法、懂法、用法.从长期来看,制度、法制是搞好信访的关键,引导律师积极参与信访,并承担提供建议、引导流向、依法写作技巧、提出建议的任务[3].

(二)规范信访功能与拓宽社会矛盾解决渠道

我国信访的功能定位为:维护人民群众合法权益、参与国家管理、实施监督.信访模式改革前,义马市信访问题主要集中在:企业改制问题、职工待遇(失业金、养老金、企业欠款、职工生活保障)、征地拆迁问题、涉法涉诉问题(法院判决不公、执行不力)、干部作风问题等几个方面.企业改制问题、环保与经济发展问题等是社会发展中的问题,这类问题已经远远超出了信访部门的解决能力;干部作风问题应主要由教育及监督来解决;拖欠工资问题、职工待遇问题、征地拆迁问题等应该主要由司法渠道解决.社会中矛盾的解决全部仰赖信访渠道,这一方面说明我国的司法工作是不到位的、与人民群众的需要是存在很大差距的;另一方面说明我国公共怎么写作是不足的,政府提供的公共怎么写作满足不了人民群众的需要.

拖欠工资、就业困难、征地拆迁、官员腐败侵犯公民权益等是现阶段我国存在的主要信访隐患.为信访减负,首先,要规范信访制度,也即信访工作定位要明晰,信访能解决什么样的问题[4].其次,要考察在信访之外是否存在其他社会矛盾解决渠道.我国人大和司法部门都具有监督、权利救济的功能,而在日常运作中存在缺位、权威不够、渠道不顺畅等问题.有学者认为信访潮是一种人治的表现,必须改变人治模式,实行强化法院弱化信访的措施[5].有学者提出短期着重行政治标、中期应着重法律治标、长期通过完善人大工作达到治本效果[6].笔者认为信访受历史传统与现实社会决定,短期内废除不了,现阶段工作的着力点应该是在完善信访的同时拓宽社会矛盾解决渠道,提升人大、司法的权威性,同时关注自发性组织、行业性组织、非政府组织在解决社会矛盾方面的重要作用.

(三)完善信访体制机制与改进信访工作人员作风

2007年3月召开的第六次全国信访工作会议提出要以热情、依法、负责、奉献的精神解决信访问题.热情、奉献属于个人素养、道德层次;依法、负责则是职业要求.信访问题的解决,既需要信访工作人员的个人素养、道德情操的自我约束,也需要体制机制等外在约束规范信访行为、约束信访人员行为.河南省在完善体制机制方面提出了以群众理念拓展工作职能,以信访评估夯实源头预防,以督查督办解决疑难问题,以责任查究强化工作成效信访难题.义马市在实施信访周会审制度、“信访写作技巧”制度、“流动调解”机制、群众选择领导交流谈心制度的同时,制定实施了《义马市委群众工作责任制考核细则》监督各部门的信访工作.事前规范、事后考核的规范性体制机制将约束信访部门依法负责的信访事宜.

信访人员应该树立公仆意识,必须改变把信访人看成“刁民”、精神病患者的观念.必须树立信访是人民群众的合法权利,信访工作人员有义务平等接待他们,帮他们解决问题的意识.转变信访工作人员作风,既需要信访工作人员不断提高自身素质,也需要对信访工作人员加强教育,表彰先进.义马市充分利用网络教育平台、清风论坛平台、干部轮讲平台、教育培训平台、专家辅导平台、典型教育平台等六大平台开展党员、干部的学习培训;南京市在整个信访系统发起向下关区检察院信访干部李鹏甫、栖霞区纪委张文贤、白下区信访局孙恒安等优秀信访工作人员学习;在全国则开展向信访先进人物、全国劳模张云泉学习.

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三、从大信访格局谈政府职能转变

政府职能是政府对社会担负的职责,当前,一些信访问题是由于政府职能的缺位、错位、越位造成的.构建大信访格局解决信访问题必须重视政府职能在民生建设和机构改革方面的转变.具体如下:

(一)政府部门应由抓信访转变为抓民生

在市场经济背景下,必须重新定位政府职能,一方面,强化政府的社会管理、公共怎么写作职能、弱化政府的微观经济管理职能;另一方面,一部分政府职能要转化为由市场解决[7].2009年12月2日召开的“全国信访交流会”上总结的一条重要经验就是“注重源头预防,从根本上减少社会矛盾”.抓根源问题也即强化政府的社会管理、公共怎么写作职能,抓民生问题.

当前社会突出矛盾是就业、医疗、收入分配等民生问题以及官员腐败问题.政府部门只有从解决引发信访的社会根源问题入手,才能根治信访问题.抓民生与抓信访并不矛盾,而是抓本与抓末的问题,一些地方重视抓信访而不重视抓民生,结果是信访屡抓不绝,民生越来越糟.抓信访放在抓民生之上,不但是一个理念问题,也是一个体制的问题.理念方面:重视短期政绩,放弃投入高收效周期长的民生;政府以管理者自居;视信访为群众素质低下、不安分守己;把地方GDP看作民生指标等等.体制方面:政府责任对上不对下,缺乏来自基层的监督;考核主要是短期经济指标,民生指标无法量化作为参考项等等.政府部门必须转变重视抓信访、忽视抓民生的局面,要从理念与体制两个层面进行改变.理念层面:把以人为本、怎么写作型政府、群众工作作为政府工作的指导方针,作为政府工作的出发点、落脚点,并体现在日常工作中.体制层面:改变基层监督、人大监督薄弱的现状,增强来自下面的监督力量;改变以短期经济成绩论成败的考核机制,扩大民生部分在考核中的份量;废除信访考核“一票否决制”,信访考核的主体应是基层群众而不应是上级政府部门.“一票否决”也许能迫使基层政府解决某些信访问题,但基层政府和干部为了不被“否决”而采取的非正常处理,使许多人的合法权利受到侵害[8].

(二)体制创新应具有整体系统观念、政府工作应重视效果

信访制度存在着体制不顺、机构庞杂、缺乏整体系统性的缺陷.一些地方存在组织涣散、决策不科学、作风不扎实、信访部门的人员编制不足等问题.1993年南京市成立了信访工作领导小组,具体负责对全市信访工作的领导.领导小组每个季度召开一次会议,分析信访形势,对长远工作和阶段性工作做出部署,协调处理重大、疑难信访问题.南京市领导还授权信访局代表市委市政府全权处理信访问题.义马市设立群众工作部,包括信访部门原有职能,又综合协调民政、司法、科技、、国土资源、城建等部门.同时引入联合办公机制,即由纪检、组织、人事和劳动保障等部门明确一名副职兼任群众工作部副部长,参与部长办公会议.当前全国学习的“沈阳模式”,通过设立“信访大厅”方便群众,实行联席会议制度确保决策有权威,选择群众信访量较大的部门进驻大厅,在联席会办公室(信访局)的协调指导下开展工作,并根据情况变化进行适当调整进驻部门.南京市、义马市和沈阳的做法从横向和纵向上理顺了政府各职能部门之间的关系,避免了信访部门有责无权、各部门之间相互推诿.

在市场经济的社会背景下,政府应重视工作的效果.首先,源头上预防问题,主要体现在工作的程序性上,第一,政府工作既要程序化,也要避免琐碎化.规范行政人员的办事程序,也要给予行政人员一定范围内的自由裁量权;程序明晰了人民群众办事流程,也要避免琐碎化给人民群众造成的无所适从.第二,政府要引导人民群众按章程、程序办事,同时政府要鼓励公民发挥自身的主动性,避免政府包办一切.第三,程序可以起到监督作用,监督既要有来自政府部门的督察组,更要有来自基层人民群众的监督.因而,在政府规章制度中,应该增加方便于人民群众监督的程序流程.第四,政府应采取措施增强基层人民群众的权利意识、公民意识、知情意识、监督意识,使基层人民群众有维权、知情、监督的主动意识,而不是在自身利益受到损失后的被动反应.其次,重点应是落实政策、工作到位、解决问题一步到位.义马市通过对信访案件的分析,认为改革政策不到位,政府工作不到位,没有达到公平公正,政策落实中损害群众利益,不能站在群众立场考虑问题,处理问题走过场不重视问题解决等是造成信访案件不断出现的主要原因.南京市通过对重复信访率居高不下的分析发现根源在于:对初信初访不能一次处理到位、对信访热点和难点的处理欠力、超前引导欠缺、形势的变化,引起一些群众信访活跃.因而,通过扭转政府工作重过程轻结果的状况,重视政策落实、问题解决、责任监督等才能真正遏制信访案件居高不下的局面.

构建大信访格局,必须跳出信访看信访,必须转变就信访谈信访的工作思路.要求统筹政府职能部门工作,打破职能部门工作中的条条框框.要以新理念、新体制、新机制创新政府行为,转变政府职能,完善规范信访部门工作,从而为提高信访有效性打下基础.

建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革,2005(2).

[7]唐代望,唐晓阳.“管理型政府”与“怎么写作型政府”相斥吗[J].党政论坛.2005(2).

[8]于建嵘.谁是“信访一票否决”的受害者?[N].新京报.2009-04-09.

责任编辑谭焰

SolvingthePublicComplaintProblemthroughtheThinkingPattern

ofComprehensivePublicComplaint

――ResearchonthePublicComplaintPatternofYima

ZANGHao-jie

(PartySchoolofCentralCommitteeoftheCPC,Beijing,100091)

Abstract:Atthepresentstage,theproblemconfrontedinthepublicplaintisthelowefficiencywhichcanbeeffectivelysolvedthroughprehensivepublicplaintpattern.YimaCityinHenanProvincehascarriedoutasuccesulreformbyjumpingoutofthetraditionalpublicplaintpattern.Awholesetofnewpatternofpublicplainthasbeenformedthroughconceptinnovation,systeminnovationandmechaniinnovation.ThroughtheinvestigationofYimapublicplaintpattern,welearnthatgreatattentionshouldbepaidinthreeaspectsincludingadministrationandjudicialsystem,diversificationofreliefchannelsandworkstyleofworkers.Besides,thegovernmentshouldalsostressthepublicservicefunctionandmakeefforttoimprovepeople’swell-beingandanizationalreform,whichwillcreateforableconditionortheestablishmentoftheprehensivepublicplaintpattern.

Keywords:publicplaintpattern,prehensivepublicplaint,functionofgovernment,Yima,HenanProvince