档案行政管理的目标与特征

摘 要：档案行政管理的目标是与国家行政管理目标相一致的层次体系.这个体系,大致可分为最终目标、职能目标和直接目标三个层次.档案行政管理具有行政管理的一般特征,同时,还具有管理职能的层级差异性、管理直接对象的内部行政事务性和管理最终对象的物化性三个方面的个性特征.

关 键 词：档案；行政管理；目标；特征

档案行政管理作为国家行政管理的一个重要的组成部分,与其他行政管理一样,有其特定的管理目标.这一目标,确定了档案行政管理活动的基本方向,指导着档案行政管理的各项具体业务活动,并贯穿于档案行政管理的全部过程,是档案行政管理的核心.档案行政管理除具有行政管理的共性特征外,还具有一些与其他行政管理不同的个性化特征,这些特征,决定了档案行政管理职能与其他行政管理职能的差异性与特殊性.准确地界定档案行政管理的目标,明确档案行政管理的特征,对于准确把握档案行政管理的工作重心,更好地发挥档案行政管理的职能和作用,实现依法行政,具有极其重要的意义.

1档案行政管理的目标

档案行政管理是国家行政管理体系中的一项基本职能.因此,档案行政管理的目标与国家行政管理的目标是一致的.在社会主义市场经济条件下,“档案行政管理是以国家各项建设事业的需要为目标,对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导的活动”.[1]

行政管理目标是行政组织在一定时期内必须达到或期望达到的行政管理的目的与指标,是行政管理活动的起点与终点.由于行政职能的广泛性及行政组织的层级化,行政管理的目标不是孤立的单个目标,而是一个具有多维结构的层次体系.这个体系中的目标既相互关联,又互相制约.档案行政管理的目标同样是一个具有多维结构的层次体系.这个体系,大致可划分为最终目标、职能目标和直接目标三个层次.

1.1档案行政管理的最终目标.行政管理的最终目标,也可以称为“行政管理的总目标”.它是反映行政组织基本功能的总体目标,明确规定行政组织成员的基本活动方向,并为进一步分解行政组织目标提供基本点.档案行政管理的最终目标,在《档案法》第一条中作了明确规定：“加强对档案的管理和收集、整理工作,有效地保护和利用档案,为社会主义现代化建设怎么写作”.

档案行政管理是以国家各项建设事业的需要为目标,对全国以及地方的档案工作进行统筹规划、组织协调、统一制度、监督和指导的活动.具体讲,就是以档案行政管理部门为组织协调中心,通过培训与提高档案行政人员的行政管理能力和水平,依法行政,调查研究、工作规划、行政监督,业务指导与协调,提高档案行政管理效率,加强档案工作部门人、财、物的管理,为开发国家档案信息资源、服务于国家各项事业提供保障.

简要地说：档案行政管理的总体目标就是从宏观上、整体上管理国家档案事务,不断调节档案事业系统的内部关系和外部关系,促进档案事业的健康发展,为国民经济和社会发展怎么写作.

1.2档案行政管理的职能目标.行政管理的职能目标,具体描述了行政组织内部具体的活动项目,指明组织成员应当开展的工作,实质上,反映的是行政组织内部机构的工作职能.职能目标从属于最终目标,档案行政管理的职能目标是指某一档案行政管理机关内部各个机构所承担的具体工作职能.这种职能,在各级地方政府组织机构“三定方案”中有明确的规定.具体地说,就是国家档案局各司的职责,各省级档案行政管理机关处（室）的职责,各省辖市档案行政管理机关科（室）的职责,各县（区）级档案行政管理机关股（室）的职能.由于行政管理职能的法定性,档案行政管理的职能目标实际上也是一种法定目标.这一目标,是政府行政管理总目标中的一部分,是政府对相关职能部门内设机构的授权,也是对该内设机构的行政要求.

1.3档案行政管理的直接目标.档案行政管理的直接目标,也可称为“档案行政管理的工作目标”.是指档案行政管理机构在某一阶段时间内所应当完成的各项具体任务,及完成工作所应达到的程度要求.

建立与维护对国家和社会有保存价值档案的管理秩序,是档案行政管理的工作目标,是档案行政管理目标的外化表现形式.档案行政管理机关通过界定对国家和社会有保存价值的档案的范围,对形成与产生对国家和社会有保存价值的档案主体的监督与指导,引导档案形成主体建立健全档案管理机构、配置相应的管理人员与物质条件、确定档案的归档范围与保管期限,有效开展档案管理与提供利用工作,查处档案违法活动.使合法的档案事务与行为得到保护,违法的档案事务与行为受到处罚,从而实现国家档案管理秩序的有序运行.因此,良好的档案管理秩序是档案行政管理机构开展档案行政管理工作的起点,也是衡量与评价档案行政管理成效的直接依据.

档案行政管理的直接目标具有阶段性的特点.往往体现在具体工作项目及完成任务的时限、数量、质量等方面的要求.例如,新农村档案工作、民营企业档案工作、民生档案建设等阶段性中心工作,就属于档案行政管理的直接目标.

1.4档案行政管理各目标间的关系与影响.由于行政管理的方向是自上而下,档案行政管理的三种目标之间,存在着由高到低逐层递进的关系.在这种递进关系中,最重要的特点是后一种目标是以前一种目标为基础,同时,又是对前一种目标的具体展开与分解.在档案行政管理的三种目标之间,存在相互依存的关系,也存在着矛盾与冲突.最常见的情况,是将最终目标束之高阁,职能目标被忽视,以工作目标替代职能目标.

2档案行政管理的特征

档案行政管理作为国家行政管理体系中的组成部分,具有行政管理的一般特征,同时,还具有一些与其他行政管理不同的个性特征.这些特征,主要表现在档案行政管理职能的层级差异性、档案行政管理直接对象的内部行政事务性和档案行政管理最终对象的物化性三个方面.

2.1档案行政管理职能的层级差异性.档案行政管理职能的层级差异性特征,是指不同层级的档案行政管理机构所承担的档案行政管理职能有所不同.一般情况下,在政府行政管理中,某一行政管理部门的职能不论其层级高低是相同的,不同的只是其管辖范围因其行政辖区的大小而有所不同.但档案行政管理机构的职能却因层级不同,有着明显的区别.而且,这种不同,在《档案法》第六条给予了明确规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导.县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导.乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导.”

2.2档案行政管理直接对象的内部行政事务性.什么是行政管理?郭小聪先生认为：“行政管理是一种以国家权力为基础,以国家组织主要是政府机关为管理主体,以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动.”[2]百度百科的解释是：“行政管理（administrationmanagement）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动.也可以泛指一切企业事业单位的行政事务管理工作.”[3]对此,笔者认为,行政管理的狭义理解是指国家行政机关对社会公共事务的管理.广义的理解是指一切社会组织、团体对其自身有关行政事务的管理.

档案行政管理的直接对象是产生与保管着对国家和社会有保存价值的档案的国家行政机关及一切社会组织、团体的档案工作,而档案工作在国家行政机关及一切社会组织、团体中都属于内部行政管理事务,这就使档案行政管理的直接对象具有内部行政事务性的特征.正是由于这一特征,往往使档案行政管理者,在进行档案行政管理活动中,不知不觉地就落入行政管理相对人的具体行政事务之中.由宏观管理变成微观管理,从“指导”变为“亲力亲为”.“指导的是档案的具体整理,甚至在市、县基层,做的是具体档案的整理,‘包办’了被管理单位的档案整理工作.”[4]

2.3档案行政管理最终对象的物化性.档案行政管理重在管“事”,而非管“物”.但档案行政管理的最终对象,对国家和社会有保存价值的档案本身却是实实在在的“物”.正是因为档案行政管理最终对象的这种物化特性,往往使档案行政管理者极易将“档案”这个档案行政管理的最终对象当做档案行政管理的对象.对国家和社会有保存价值的档案是各级各类国家档案馆,各级机关、企业事业单位档案馆（室）和其他档案保管机构的直接管理对象,而档案行政管理对“对国家和社会有保存价值的”档案管理,是通过对各级各类国家档案馆,各级机关、企业事业单位档案馆（室）和其他档案保管机构的管理来实现的,具有间接性.

3档案行政管理的特征对档案行政管理目标的影响

一事物之所以是该事物,而区别于他事物,不在于与他事物的共性,而在于与他事物的不同的特殊性.同样的道理,档案行政管理的特殊性,就决定了档案行政管理有着区别于其他行政管理的特征.而这些特征也自然会影响到档案行政管理目标的实现.

3.1管理的层级差异性模糊了最终目标与职能目标的界限.档案行政管理的层级差异性,容易使各级档案行政管理者将关注重点放在本级职能上,将档案行政管理最终目标视为上级档案行政管理部门的职责.从理论上讲,最终目标与职能目标是相一致的,相互之间不存在矛盾.但在实际工作中,往往会出现只重视与强调职能目标,而忽视最终目标的情况.如某省档案馆工作人员,在某单位移交进馆档案时,发现其中有一卷档案不符合进馆标准,便要求该单位将全部移交进馆档案拉回原单位重新整理.结果,该单位同志对此大为不满,甩下一句：“你们爱要不要,爱收不收,我还不交了.”这件事,就是十分典型地将职能目标置于最终目标之上的具体表现.在基层有一种常态,就是围绕着国家综合档案馆的馆藏进行档案行政管理工作,档案行政管理的范围以是否进馆为界,进馆的就管,不进馆的就不管.档案整理的标准也以档案馆馆藏档案整理标准为准,要求进馆单位档案室的室藏档案要按照档案馆馆藏档案整理标准来整理.这种情况,就模糊了档案行政管理的最终目标与职能目标的界限,以职能目标替代最终目标,严重影响了档案行政管理最终目标的实现.

3.2管理直接对象的内部行政事务性弱化了职能目标.档案管理事务在任何一个法人单位都属于其日常行政管理事务的一部分,这种特性,往往会让从事档案行政管理的同志,在具体档案行政管理活动中,直接介入到档案行政管理对象的内部行政管理事务之中,错将介入档案行政管理对象的内部行政事务当做自己的职能目标.最典型的例子,就是地方档案行政管理部门不遗余力地在各行各业推行各种各样认证达标升级活动.就地方档案行政管理机关来讲,其全部职能目标都是围绕其行政辖区内的产生对国家和社会有保存价值档案的法人单位是否建立了档案管理组织,有无专人管理档案,档案是否得到及时有效安全的保管来实行的.组织是否更完善,人员是否更齐全,文化与专业素质是否更高,设备装具是否更先进,档案整理是否统一规范,并不是档案行政管理部门的职能目标,而是法人单位的内部行政事务.如果法人单位有条件、有时间、有人员、有财力做,是好事,应当鼓励支持,但没有必要在这上面下那么大的力气.因为这些单位只是档案行政管理对象的一部分,甚至说是很小的一部分.这些单位认证达标升级是好事,为实现档案行政管理的总目标树立了标杆与榜样.问题是这些单位不能代替全部档案行政管理对象,这些单位做得好,不等于全部单位就做得好.如果用认证达标升级单位的多少,来评价衡量一地档案行政管理职能目标实现的优劣,就会导致只要“点”,不顾“面”,只抓条件好的,不问条件差的情况出现.这种情况的普遍存在会弱化档案行政管理职能目标,进而影响到档案行政管理最终目标的实现.

3.3管理最终对象的物化性强化了直接目标.档案行政管理管不管档案?这个问题是一个不能简单直接回答的问题.因为档案行政管理重在管“事”,不在管“物”.所谓“事”,就是一切与对国家和社会有保存价值的档案有关的事务；所谓“物”,就是指档案实体.从这个意义上讲,档案行政管理不管理档案.但档案行政管理的最终对象“档案”却是实实在在的“物”,从这个意义上讲,档案行政管理又管档案.正是由于档案行政管理最终对象的物化性,往往使档案行政管理工作的直接目标与阶段性中心工作的目标趋同,如,新农村档案工作、民营企业档案工作、民生档案建设等.个人理解,这些工作作为国家档案行政管理总体目标的一部分,成为一时期内的中心工作是没有问题的.但必须清楚：一是这些工作并不是档案行政管理总目标的全部；二是这些工作的目的是通过建立相应的管理体制机制,使这些领域的对国家和社会有保存价值的档案得以保存与利用.现实是,基层档案行政管理部门在面对建立管理体制机制的诸多困难时,选择了直奔“档案”的捷径.说到底,不就是保存与管理档案吗?是不是有道理呢?有道理.只是,这样做得多了,就造成目前普遍存在的档案行政管理只管档案实物,不管档案事务,档案行政管理工作“越俎代庖”的现象.慢慢地只关注以阶段性中心工作为代表的直接目标,忘记了档案行政管理的最终目标,忽略了档案行政管理的职能目标.简单地理解,档案行政管理不管理档案是错误的,直接管档案也是错误的.只有通过管理“事”来管理档案才是正确的.

4结语

由于档案行政管理的特点,使得如何处理好档案行政管理的最终目标、职能目标与直接目标之间的关系,成为各级档案行政管理部门最为迫切、最为棘手的问题.对于档案行政管理的最终目标,各级档案行政管理部门是一致的.这就要求不论是哪一级档案行政管理部门,在制定阶段性直接目标时,一方面,必须从国家档案行政管理总目标出发,不能背离或偏离总目标的方向与要求.另一方面,要在切实履行各自职能目标的前提下,完成直接目标任务――阶段性的中心工作.作为下一级档案行政管理部门,一定要注意,不能将上一级档案行政管理部门的职能目标与直接目标,当做本级档案行政管理的最终目标与职能目标.只有处理好档案行政管理的最终目标、职能目标与直接目标间的关系,才能使档案行政管理有条不紊,真正做到依法行政.

注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案立法技术研究》的阶段性成果,项目批准号为：2011-R-05.