检察机关如何开展民事督促起诉

[摘 要]当前全球性经济危机对我国市场经济的发展和社会改革产生了深刻的影响,违法的民事活动在国有资产领域、社会公共事务管理领域出现常发态势,国有资产流失出现了多种形式和多种渠道同时发生的现象,大量的国有资产流失和社会公害事件的发生,致使社会利益的分配方式和社会的公平正义受到了质疑.检察机关作为法律监督机关承担督促有关监管部门监管国有企事业单位或其他组织,通过履行监管职责,保护国有资产.

[关 键 词]检察机关；督促起诉；法律监督

民事督促起诉,是指检察机关对负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责,检察机关以监管者的身份,督促有关监管部门或国有单位履行职责,依法提起民事诉讼,保护国家和社会公共利益的制度.

一、检察机关开展民事督促起诉是必要可行的

我国作为社会主义国家,公有制经济在整个国民经济中占据着主导地位,对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务,但现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜.对于现在社会上的不法分子利用手中掌握的权力,钻国家法律、政策的空子,侵占国家财产谋取人个私利,造成国有资产被非法侵占或国家利益被损害而无人提起民事诉讼局面,就需要负有法律监督职责的检察机关履行检察职能,督促国有资产管理者和经营者提起民事诉讼,既为保护国有资产开辟一条切实可行的法律救济途径,也丰富了民事检察监督的内涵.

第一,检察机关民事督促起诉符合宪法和法律关于检察权性质、职能的规定.首先,国家利益和社会利益涉及到全体国民的共同利益,公共利益优先原则同时也是现代民事法律的基本原则.[1]而检察机关督促起诉工作体现了检察机关保障合法权利尤其是公共利益的外在需要.[2]1982年《宪法》明确规定了检察机关的法律监督地位及国家机关的关系,这就要求检察机关依法定程序、运用法定手段对法律实施行为进行监督.检察机关具有代表国家公共利益的身份,较一般组织具有人、财、物和法律素养上的优势,从这个层面而言,督促起诉这种方式能够更好地保障公共利益、从而实现司法公正.其次,民事督促起诉并没破坏诉讼结构平衡,不违背当事人处分原则.民事纠纷是私权纠纷,坚持当事人处分权是必须的,但民事主体对其权利的处分不损害国家利益、社会公共利益为前堤,否则国家就不能不干预,而检察机关督促起诉,正是国家干预的体现.也就是说检察机关参与到诉讼是有条件的,如果经过检察机关督促起诉后,有关监管部门已履行职责或者以原告身份起诉,民事督促起诉程序终结,如果经过督促起诉程序,有关监管部门在合理的期限内仍然拒不履行职责的,检察机关才以国家利益代表的身份提起民事诉讼.民事督促起诉权不会影响法院的审判活动,更不会破坏诉讼活动的平衡,检察机关履行的是其公益维护者的职能,而非出于监督制约审判权的目的；检察机关监督的对象是违法处分国有财产或者监管失职的有监管职能的部门,而且这只是一种审判前的监督并未影响法院的审判.另外,检察机关在发出督促起诉后并不参与具体的诉讼,因而不会对双方当事人的平等地位造成影响.

第二,检察机关民事督促起诉切实可行.民事督促起诉体现的是检察机关的法律监督权,是检察权对国家利益、公共利益监管部门的一种直接监督,属于对特殊民事领域的国家干预,是建议性的法律监督权.《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条第二款规定如果国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼.新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十九条第二款规定也保留了该条款.最高人民检察院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第八十五条规定,如果国家财产、集体财产遭受损失的,受损失的单位未提起附带民事诉讼,人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的,人民法院应当受理.这都为检察机关开展督促起诉工作提供了法律层面的依据和具体的操作规范.

二、检察机关开展民事督促起诉的几点做法

(一)民事督促起诉成立的前堤

既应包括违法行为已造成的现实损害,也应包括虽尚未造成现实损害但有损害发生可能的情形.即只要行为人有违法行为,无论是否有损害国家和社会公共利益的结果,检察机关都应有权督促起诉,以更加有效地保护国家及社会公共利益和秩序,防止严重危害结果的发生,把违法行为尽量消灭在萌芽状态.

(二)严格界定民事督促起诉的对象和案件范围

尽管民事督促起诉来源于检察机关的法律监督权,由于检察机关的特殊身份,其介入必然对民事诉讼过程产生影响.在民事督促起诉的范围内,避免检察机关插手普通民事纠纷的嫌疑,应严格限定在为维护国家利益和社会公共利益中,具体包括：国有土地等自然资源出让、开发过程中,国家或社会公共利益受到损害的；公共工程招标、发包过程中,损害国家或社会公共利益的；国有企业改制过程中拍卖、变卖造成国有资产流失的以及其他因有关监管部门监管不力或滥用职权,造成损害国有利益、公共利益的民事违法行为发生的.

(三)建立与自侦部门、刑检部门的协作机制

一方面,检察机关自侦部门、刑检

部门在案件过程中涉及到国家或集体利益被侵犯的线索要及时提供给民行检察部门,民行检察部门应及时派员参与案件的审查,对符合条件的提出督促起诉意见；另一方面,民行检察部门要从督促起诉案件中,深入分析国家工作人员不履行或不正确履行职责的原因,注意发现可能存在的贪污、贿赂或渎职的犯罪线索,及时移送自侦部门查处.

(四)加快民事督促起诉规范化和制度化建设

检察机关应结合本地实际情况,制定《民事督促起诉案件办案规则》、《民事督促起诉案件的规定》等规范性文件,明确民事督促起诉工作的重点、民事督促起诉的范围、受理、立案、审查、提起和撤回起诉的程序,为民事督促起诉工作提供较为完整的指南.与此同时,检察机关还应与国资委、财政局、国土局、房管局等部门签订运用民事督促起诉保护国有资产的相关工作意见,为顺利开展民事督促起诉提供制度保障.

(五)加强与人民法院的沟通,争取法院的理解和支持

对于民事督促起诉到法院的案件,要派员参与旁听,并在案件判决后加强与法院的协调配合,只有这样,才能推动这项工作有效稳妥地开展.

[注释]

[1]黄宝金,赖兴平.民事督促起诉制度探析.法律图书馆论文资料库.

[2]茆巍.论刑事审判的检察监督.湖南大学,2007年硕士论文.

[3]徐华,赵刚.支持起诉、督促起诉：实践呼唤完善立法.检察日报.

[作者简介]杨穗权,广州市荔湾区人民检察院.