上海市民办教育现状与建议

[摘 要]近些年来上海非学历教育培训发展迅猛,同时随之产生的各类教育机构的违法问题屡屡,引起社会各界的广泛关注.文章就上海市民办教育的现状以实践的角度进行了阐述,并提出了笔者关于完善上海市民办教育的建议.

[关 键 词]民办教育；经营性；地方性法规

民办教育,又名私立教育（privateeducation）,是相对于公办教育、公立教育的教育形式,指国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动.

我国现存的民办教育机构分为两大类,即在《民办教育促进法》与《民办教育实施条例》的框架下开设的具有“公益性质”的民办教育机构与经营性质的民办教育机构,二者有着本质上的不同.

对于公益性、非经营性,法律上的界定有三个标准：一是出资人不因出资而对出资建立的公益性组织享有所有权；二是不得以营利为目的,不得对公益性组织的盈余进行个人分配；三是在公益性组织终止时,对于公益性组织清偿债务后的剩余财产,原出资人不得收回,必须继续用于公益事业.根据《民办教育促进法》司法解释,就产权而言,该法规定,民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权,并未明确与原出资人的关系；就盈余分配而言,该法规定民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报.也就是出资人可以进行有限的分配.就清偿债务后的剩余财产处理而言,该法规定依照有关的法律、行政法规的规定处理.也就是对于捐资办学的,由审批机关继续用于民办教育事业；对于非捐资办学的,可以返还出资人出资.因此,根据上述分析,该法调整的是公益性或基本公益性的民办学校.对于纯经营性的民办培训机构,则不在该法的调整范围之列.

自2000年以来,上海市民办非学历教育培训得到较快发展.据不完全统计,上海市每年参加非学历教育培训人数达320万人次以上,并逐年快速增长.与此同时,上海各企业投入培训的人均费用也逐年攀升.上海非学历教育培训已成为建设终身教育体系和学习型组织、学习型城市的重要平台,社会非学历教育培训的发展日益受到各级政府的重视和社会各界的广泛关注.但是随之产生的就是各类社会非学历教育机构问题的屡屡,一些不良培训机构运用各种手段扰乱正常的社会秩序,利用现行法律的立法漏洞和监管不严侵害消费者的权益.主要有以下一些问题：

首先,许多培训机构的证照不全,有些甚至根本没有通过资质认证.按照《民办教育促进法》（以下简称《促进法》）以及《民办教育促进法实施条例》的规定,民办教育机构在获得办学许可证之后才可以按照有关法律法规进行营业登记.《促进法》规定,工商行政管理部门负责登记注册经营性民办培训机构,而非经营性民办培训机构的审批和监督工作则由教育主管部门和民政部门负责监督实施.然而目前市场上很多经营性民办培训机构存在资质不全的问题,它们中的很多要不是“有证无照”,要不就是“有照无证”.

其次,办学质量良莠不齐,培训的质量难以保证,只注重短期利益而不注重长期利益.很大一部分经营性的民办培训机构只追求短期利益,市场上哪个课程热哪个课程需求量大就开设哪种课程,根本形不成自己的教学模式和教学体系；培训场所的设置非常随意,如果是大学生需求大就将培训地点设在大学城附近的民房、车库中,如果是某些单位需求量大,就将培训地点设在单位附近的闲置场所中,这样不仅存在教师质量因临时招聘并不能得到保证,连基本的安全保障也不过关.对于非经营性培训机构而言,它们中的很多都挂着“非营利”的名义,但其实却从事着“营利”活动,缺乏界定标准和监督管理导致这种现象无人可管.

再次,许多培训机构在招纳学员之初故意设置合同陷阱,侵害消费者的合法权益.很多经营性培训机构为获取最大经济利益,在合同中故意设置合同陷阱,设立霸王条款,或者将不利于消费者维权的条款隐藏在众多条款当中使得消费者难以分辨等.例如：老师对于学员的评估课堂上与课后有着显著差别,不让学员直接去上更高级别的课程；在合同中规定“最终解释权归培训机构所有”几乎成了这个行业的“潜规则”.

最后,先期投入的大量广告宣传中虚检测宣传现象严重.这种情况无论经营性或是非经营性培训机构都非常明显.这些培训机构为了争取生源,往往将大量的时间和金钱投入到广告宣传中,在宣传中夸大自己的师资力量、办学设施和教学模式是非常常见的：“纯正英语”、“保证过级”、“小班教学”、“一对一面对面辅导”等等,正是这些虚检测夸大的宣传词诱使消费者上当受骗.

出现以上问题的主要原因是我国在此类问题上立法不足.首先,我国《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施办法》中所规定的“民办教育”均指上文所述的“非营利”行民办培训机构,那么经营性民办培训机构到底应当由谁来监管,依照什么来监管呢?对此《促进法》在附则66条仅仅规定了：“在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定.”因此,可以说目前我国法律并没有明确规定“经营性民办培训机构由工商行政管理部门负责登记”,只能从模糊的字面意思来推断,并且国务院至今也未出台具体的登记管理办法,这就使得经营性民办培训机构的监督和管理得不到有效执行.

其次,我国缺少关于经营性民办培训机构的监督立法.根据调查实践来看,往往基层工商部门在对经营性民办培训机构进行监督执法时,只能套用《公司法》、《广告法》、《消费者权益保护法》、《无照经营取缔办法》等通用性很强的法律法规,而并没有专门的法律执行依据,同时针对经营性民办培训机构违法经营行为的处罚标准也无法统一判定.

而对于非营利的民办教育机构而言,尽管有《民办教育促进法》及实施办法进行规范,但是许多问题依旧悬而未决.首先,《促进法》将民办教育机构定性为“民办非企业单位”,这样的定性不仅不能准确体现民办学校的法人属性,还导致其与公办学校的法律地位出现了不平等,以至于各项政策难以运用到民办教育机构上来.其次,现阶段非营利的民办教育机构基本是基于社会捐资办学而产生的,而相关法律法规对于举办者的权益缺少相应的保护在很大程度上抑制了社会力量出资办学的积极性,同时,将公办教育机构以“国有资产”参与举办的学校而纳入民办教育机构的管理范畴,不仅进一步混淆了“民办非企业单位”这一概念,同时还导致了很大程度上的民办教育领域的不公平竞争.“真正的”民办教育机构只能通过各种夸大的宣传、绚丽的营销手段甚至欺诈的形式争取生源,这也直接导致了民办教育领域的混乱.基于对上海市民办教育市场的调查,提出以下建议：

第一,完善地方立法和配套措施,明确相关时限及具体程序.针对经营性民办培训机构的设立及监管问题,2011年1月5日颁布并自2011年5月1日起施行的《上海市终身教育促进条例》作了一些规定,提出工商行政管理部门在受理经营性民办培训机构设立申请时“应当将有关申请材料送教育行政部门或者人力资源和社会保障行政部门征求意见”,后者“应当及时反馈书面意见”,然后前者“应当在收到书面意见后作出是否准予登记的决定”.但是由于这一规定缺少上位法（《行政许可法》）依据,且没有明确“征求意见”的具体时限,因此有关部门在执行时感到不好操作.为此,笔者建议由教育行政部门牵头,尽快与工商行政管理部门等部门协商,在行政许可法规定的时限内,研究确定一个可操作的时间表及程序图,并以政府规范性文件或部门规章形式予以发布.

第二,尽快研究制定具体设置办法,分级分类设定经营性民办培训机构的准入条件.《上海市终身教育促进条例》第28条对经营性民办培训机构的设立提出了五大方面要求：1.有熟悉教学业务和教学管理的培训机构负责；2.有与培训类别、层次与规模相适应的专职和教师；3.有相应的办学资金和保证日常教学正常开展的经费来源；4.有与培训项目相适应的教学场所和教学设备；5.有办学和教学的管理制度.但这些都还只是原则性要求和概括性规定,缺少量化指标、不够明确具体,在实际执行中仍缺少可操作性.为此,笔者建议教育行政部门、人力资源和社会保障部门各自会同工商行政管理部门,在深入调研基础上,就各自所管辖的范围内,尽快分级分类制定各种经营性民办培训机构的设置标准,提出明确的、具体的、量化的办学条件指标.

第三,进一步统一认识,加强联合执法,完善经营性民办培训机构的监管制度.调研中发现,有关部门在对经营性民办培训机构的设置及管理问题上,明显存在认识分歧.如有的工商行政管理部门同志认为,工商局执行的是公司法及企业注册登记管理条例的规定,只负责企业法人登记注册,没有义务也没有力量去管理面广量大的经营性培训机构的具体业务.甚至有人片面认为,《上海市终身教育促进条例》是教育行政部门负责起草并推动出台的,故应由教育行政部门来组织实施.各部门认识不同,也造成该条例实施的困难.为此,建议教育行政部门商请市政府出面,就经营性民办培训机构的设置及管理问题成立专门的协调机构,或通过召开联席会议等形式,明确各部门的职责分工,加强部门间的联合执法,逐步完善各项监管制度.

第四,探索建立办学评估制度,完善经营性民办培训机构的激励及退出机制.在明确建立设置标准及准入条件基础上,为强化经营性民办培训机构的日常管理,保证且促进其良性运行和健康发展,有必要适时研究制定经营性民办培训机构的评价指标,并定期对其办学情况开展行政性及专业性评估.通过合格评估,及时发现并纠正经营性民办培训机构办学中存在的问题,消除各种可能发生的办学风险；同时通过水平评估,建立激励和退出制度,引进优胜劣汰机制,推动经营性民办培训机构改进管理、提高质量、树立品牌,实现又好又快发展.

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[作者简介]闫麟,男,华东政法大学经济法学院经济法专业本科在读,研究方向：经济法.

[基金项目]本文系上海大学生创新活动计划资助项目（项目编号：2012

10276121）.