农村义务教育经费影响因素

摘 要：基本公共怎么写作均等化是未来一段时期我国发展的重要目标.作为基本公共怎么写作重要内容之一的义务教育在云南省的财政支出总额并不低,但云南省农村义务教育发展水平与全国特别是东部地区相比却存在较大差距.为保障义务教育的均衡发展,应从义务教育经费标准着手,研究云南省“民族、山区、贫困”的特殊省情对义务教育经费支出的影响程度,最终实现根据客观需要确定支出标准的目标.实证研究发现,山区面积是对农村义务教育经费支出产生显著影响的主要因素.

关 键 词：云南省；农村义务教育；经费保障；公共怎么写作；政府财力；教育产业；基本公共怎么写作均等化

中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号：1673-1573（2013）04-0087-06

一、研究背景

一国经济发展、国力提升离不开人才的培养,而作为人才培养基础阶段的初级教育,对于国家整体实力及国民素质的提升则更具有决定性作用.从公共产品理论来说,初级教育具有较高的社会溢出效应,其社会总收益大于成本支出,相关成本及支出应该由政府承担,并强制适龄儿童接受教育,所以也称义务教育.从实践上来说,早在1619年德国就有政府对强制适龄儿童接受教育的政策,成为最早的义务教育实践.当时的德意志魏玛邦公布的学校法令规定,要求父母送其6岁—12岁的子女入学,否则政府强迫执行.中国最早的义务教育则始于1904年.中华民国时期,政府厉行普及义务教育,建立了从资金筹集到经费分配的一整套经费管理体系,为经费的使用提供了实践经验.

我国现行的义务教育制度于1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）规定：实行九年制义务教育.2006年《义务教育法》修订后明确规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”.截至2011年末,我国学龄儿童净入学率达到99.8%.2010年国家财政性教育经费、社会捐赠经费、民办学校办学经费和事业收入等渠道的义务教育经费投入总计1.03万亿元人民币,较上年增长14.72%①.其中,农村初中教育经费投入1900.92亿元,农村小学教育经费投入3116.58亿元②,合计占义务教育经费投入的48.71%.

2010年云南省农村初中教育经费投入额76.73亿元,全国排名第十位,占全国农村初中教育经费投入的比重为4.04%；农村小学教育经费投入额155.39亿元,全国排名第八位,占全国农村小学教育经费投入比重为4.99%.以上两项农村义务教育经费投入甚至超过北京、天津等东部地区.但是,云南省农村义务教育水平仍远远落后于国内其他地区,不符合国家义务教育基本公共怎么写作均等化的发展目标（见表1）.

就生均教育经费投入而言,云南省农村初中、小学经费投入均低于全国平均水平；此外,生均校舍建筑面积、体育运动场馆面积、教育用计算机数、图书藏量均低于全国平均水平,特别是体育运动场馆面积仅为全国平均水平的1/3.然而,云南省生均危房面积却高于全国平均水平.在当前的发展差距下,云南省农村义务教育面临的将是弥补历史发展欠账、缩小未来发展差距的两重重任.在缩小差距方面,由于云南省“民族、山区、贫困”的特殊性省情,使公共怎么写作提供的成本、提供的难度增长,而公共怎么写作提供受益区域面积较小.所以,研究云南省农村义务教育经费保障机制,确保农村义务教育得到切实保障成为一项重大且迫切的任务.

本文将构建多元回归模型,对贫困、山区、民族三个因素对义务教育经费的影响程度进行研究,找到影响义务教育保障的关键因素,为未来确定云南省农村义务教育经费标准提供依据.

二、研究现状

目前,我国农村义务教育仍然比较落后,特别是西部地区较东部地区在办学条件、经费投入等方面仍存在较大差距.司晓宏等（2010）指出从义务教育均衡发展总体形势来看,西部地区农村义务教育发展仍面临着一系列问题包括进一步完善农村义务教育经费保障机制,继续加大财政和省级财政的转移支付力度.秦浩等（2011）通过对甘肃、新疆、宁夏6个民族县的调研,分别从县域和学校层面,探索近年来西北民族地区农村义务教育经费投入的现状,发现该区域存在教育经费筹资渠道单一、投入差异较大、公用经费比例偏低、贫困生资助力度不够等问题.余游（2012）指出云南因地形复杂,山区面积广,又是多民族地区,人口居住分散,交通落后等原因,导致学校数量多、办学规模小且布点分散,经过撤并后,仍然有一些“一师一校”办学点,造成教育资源配置不合理.这种“麻雀虽小,五脏俱全”的外延性失业发展的办学模式加大了办学成本,降低了经费支出效率.

对于当前我国农村义务教育差距存在的原因,国内大部分学者认为经费不足是一重要问题,应加大政府投入,保障农村义务教育公用经费、校舍建设维修和教师工资.张海明（2012）指出自2006年我国进入农村义务教育经费投入的“后税费改革”时代,农村义务教育经费投入出现了一些新的问题：转移支付制度不规范、公用经费保障不完满、校舍维修改造资金支出结构不均衡以及教师工资问题未化解等问题.王燕妮等（2012）指出要实现教育的均衡发展,关键在于资源投入上要对教育相对落后地区倾斜,而经费投入是政策倾斜的先决条件.顾微微等（2012）农村义务教育经费总量不足是影响农村教育事业健康快速发展的决定性因素.刘英娜（2012）基于对湖北省农村义务教育经费保障新机制实施现状的实证调研认为,一方面,要提高现有公用经费拨付水平,落实县级财政配套资金的拨付,从系统的角度全面评估农村小学的公用经费需求,减少政策关注盲点,为学校正常运行和长远发展解决后顾之忧；另一方面,关注特定类型学校的经费困局,合理评估不同学校的需求差异,在拨款机制中对特定类型学校给予适当的照顾和倾斜.李慧勤等（2012）通过生均校舍建筑面积、生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场（馆）面积及师生比等九个指标对云南省县域间义务教育均衡发展现状进行实证分析发现,影响县域间义务教育均衡发展的因素主要有：教育优先发展的战略地位未得到进一步确立；历史“欠账”多；财力薄弱,教育经费投入有限；教师整体素质偏低.余莲等（2013）指出未来义务教育经费应实现教育经费保障学校“生存性”需求向“发展性”需求的转变,必须继续增加教育经费投入.同时,又有部分学者认为上级财政转移支付或上级政府财政投入的增加,挤出了地方财政用于教育的经费,使地方政府降低了对教育投入努力程度,最终造成了教育经费的供给不足.付卫东等（2010）指出产生“挤出效应”的原因是义务教育投入“财政不中立”、地方政府努力程度不够和出现败德行为.

综上,当前我国农村义务教育存在的重要问题仍然是东西部地区的发展差距,而义务教育经费投入不足是导致差距产生的重要原因之一.在未来我国促进基础教育的地区间、城乡间均衡发展的过程中,应加大对农村义务教育的投入.然而,加大农村义务教育投入并非简单地增加生均公用经费,而应根据不同地区的社会、经济、自然条件,分析哪些因素对农村义务教育经费支出产生重大影响,从而结合当地客观情况,调整义务教育经费标准,切实根据支出需要保障农村义务教育经费.

三、理论框架

农村义务教育除具备纯公共产品的非竞争性及非排他性外,还具有巨大的社会外溢性,决定其经费应该由政府承担；同时,农村义务教育经费由政府提供也能矫正社会不公平现象,弥补因资本市场不健全引起的农村义务教育经费提供不足.

由于农村义务教育的经济效益较低、地区差异性较大的特征,当前我国农村义务教育供给（农村义务教育生均经费Ex）仍存在较大的地区间差距,该差距的产生及扩大,受到政府财力（Cl）、地理自然条件（Dl）以及民族社会条件（Mz）的影响.

Ex等于f（C,D,M）（1）

政府财力方面,目前我国农村义务教育经费由及地方各级政府承担,地方政府经费保障能力则与地方政府获得的上级转移支付多寡相关,上级转移支付能直接增强地方政府财政能力,有利于农村义务教育供给.当地经济发展水平（Yd）以及财政收入（Fi）高低直接相关,地方经济发展水平是财政收入的主要来源,地方经济发展水平越高,则地方政府税收及非税收入越高,财政能力越强,更有利于农村义务教育经费保障.

地理自然条件方面,主要从学校校舍建设、学生交通条件、信息流通程度等方面影响农村义务教育支出.伏润民等（2010）指出,地区地表起伏度、海拔高度对公共事业支出会产生正向影响,即地表起伏度、海拔高度越高,则公共事权成本支出越高.地方山区面积会影响地表起伏度,同时还会影响地区内平均海拔高度,从而导致义务教育经费支出增加.具体包括校舍建设成本支出增加,学生由于山区上学、放学往返学校交通支出增加,还有山区等地区由于信息闭塞、交通不便所导致的较平原地区增加的其他支出.

民族社会条件方面,由于部分少数民族至今仍保持着较封闭的生活方式,与外界沟通较少,导致其语言、民族文化习惯与其他民族存在差异.在义务教育阶段,特别是少数民族学生数较多、少数民族语言使用频繁的地区,中小学校需要增加额外支出对这类少数民族学生进行语言及生活方式的培训,以使其尽快适应学校生活.所以,当地少数民族占比较高的地区,义务教育支出应当越高.

四、基于云南省的实证分析

(一)云南省义务教育经费保障现状

云南省现行农村义务教育经费保障办法根据两个办法建立.2005年国务院发布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）,要求对农村义务教育经费进行保障,基本保障方法是：第一,全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,资金由和地方按比例分担,西部地区为8∶2,中部地区为6∶4.第二,提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平.第三,建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制.中西部地区每年校舍维修改造所需资金,由和地方按照5∶5比例共同承担.第四,巩固和完善农村中小学教师工资保障机制.2006年云南省发布《云南省人民政府关于印发云南省深化农村义务教育经费保障机制改革实施方案的通知》（云政办发[2006]36号）,对云南省内农村义务教育经费保障机制进行规范：第一,免学杂费,资金由、省和州（市）按比例分担（具体分担比例见表2）.第二,免教科书资金,国家课程教科书资金由承担,地方课程教材资金由省财政承担.第三,补助贫困家庭寄宿生生活费资金.最低标准为初中250元/生·年,小学150元/生·年.贫困家庭寄宿生生活补助由省、州（市）和县（市、区）共同分担.

自2005年以来,云南省农村义务教育经费收入呈逐年上升趋势（见图1）.2005年云南省农村义务教育经费75.85亿元,以后以年均增长率25.07%的速度增长,至2010年达到232.12亿元,在全国排名第8位,超过北京、天津等东部省区.

就农村义务教育经费收入结构,云南省以公共财政预算经费为主要收入来源（见图2）：公共财政预算教育经费占农村义务教育经费的比重超过95%,其他包括各级政府征收用于教育的税费、民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业收入、其他收入等五项形式在内的收入占农村义务教育经费的比重不足5%.

云南省农村义务教育经费收入结构与全国部分省区结构相符,但却与东部地区省区经费结构有一定的差异性,东部地区如北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、广东等地,公共财政预算经费在全部农村义务教育经费中所占的比重均不到95%,其中浙江占比为78.62%、广东占比为88.62%.以上两地经费收入中民办学校举办者投入、社会捐赠、事业收入等收入来源占本省农村义务教育经费的比重均高于云南省水平.与云南省相比,以上地方教育经费负担呈现出更多样化的收入来源渠道.

另外,根据实现基本公共怎么写作均等化的发展目标,云南省农村义务教育经费除以上收入来源外,各级地方政府还举借了大量政府性债务,以加大农村义务教育投入,促进均等化目标实现.2009年末云南省各级政府农村义务教育债务余额占当年全部政府性债务的比重为0.85%,占当年农村义务教育经费支出的比重为1.43%.虽然以上农村义务教育政府性债务所占比重不大,但由于农村义务教育属于纯公共产品,没有相应的经营收入,政府性债务缺少还款来源,债务风险较大.（二）云南省义务教育经费保障存在的问题

第一,云南省农村义务教育经费保障标准按国家相关规定的“生均经费标准执行”,缺少对云南特殊省情的考虑.云南省地处我国西南边疆,区域内地形复杂、高山错落、海拔落差较大；民族多元化杂居、民族风俗习惯、语言传统等差异巨大.云南省农村地区又主要分布于山区,呈现民族杂居的特征.在以上客观因素的影响下,使云南省农村义务教育这一基本公共怎么写作提供成本增加.具体包括以下几项：一是,农村少数民族学生汉语学习成本.云南省少数民族人口约占总人口的1/3,部分山区少数民族村寨不通汉语,少数民族学生入学后需要首先教授汉语才能开始其他课程的学习,这项教学支出在东部及中部地区学校则没有或很少.二是在山区、高海拔地区兴建学校的投入成本.云南省山地面积占全省总面积的84%,其中梅里雪山、玉龙雪山海拔超过5500米,海拔超过3000米的山有8座,在山区兴建学校所需要的材料运输成本、工人工资成本等均高于平原地区.三是山区学生上学交通运输成本.近年来在调整基础教育阶段学校布局的战略下,云南省中、小学校数也有所减少,虽然有利于教育资源集约化,提高教育质量,但也使部分山区农村学生上校往返路程增加,部分农村学生每天步行十多公里、花费数小时去上学.这一方面提高了对校车投入的要求,另一方面也增加了学生上学所需的往返交通成本.

第二,农村义务教育缺少多元化资金来源渠道.与东部地区相比,云南省农村义务教育资金来源渠道以各级政府拨款为主,其他资金来源渠道少.这种现象一方面造成云南省农村义务教育资金匮乏,原本已落后的农村义务教育更加缺少资金投入,使其发展速度与东部地区农村义务教育发展产生重大差距.另一方面,社会资金不愿投资到云南农村义务教育的现象也说明其落后、投资难以收回的现状.在这种情况下,不仅要加强政府资金投入,进一步提高云南农村义务教育质量,而且要改善社会资金进入渠道及投资收益,以吸引社会资金进入.

(三)农村义务教育经费影响因素实证

由于当前我国公布的统计数据中没有“农村义务教育经费支出额”一项,为剔除义务教育支出中城镇义务教育经费支出对农村义务教育经费的影响,最大程度地保证本文模型测算以农村义务教育为主体,本文在对云南省129个县的农村进行实证测算时,以人口为基本指数,剔除农业人口占全县总人口数不足15%的县区,将剩余的95个县区纳入实证研究.

1.样本分组.考虑到云南省人口密度、自然地理条件、经济发展水平等因素的地区间差异性,若是将全部95个县同等地纳入模型进行拟合,模型测算结果可能产生较大偏差.由于本文旨在考查什么因素对农村义务教育经费产生较大影响,所以对95个样本以义务教育生均经费支出指标按不同区间进行分类,考查不同因素对不同地区产生的影响.

95个样本中有81个样本义务教育生均经费支出为3000元～5000元,占样本总量的85%.所以本文以3000元～5000元为基础对样本进行分类,第一类县区生均经费支出4000元以下（含4000元）,第二类县区生均经费支出4000元～5000元（含5000元）,第三类县区生均经费支出5000元以上.县区分组结果如表3所示.

2.样本回归结果.分别对三组样本进行回归,回归结果见表4.

第一,第1组即义务教育支出较低的地区,在政府财力、山区面积以及少数民族比重三个因素中,山区面积对义务教育支出的影响较显著,其他两个因素影响不显著.但是,山区面积因素对义务教育支出规模的影响程度并不大,山区面积每增加1个单位,仅使义务教育增长0.07个单位.

第二,第2组和第3级义务教育支出中等以及较高水平的地区,影响义务教育支出的显著因素均是山区面积和少数民族人口比重.第2级和第3组样本县区,山区面积每增加1个单位,义务教育支出分别增加8.74个单位、1.94个单位；少数民族人口比重每增加1个单位,义务教育支出分别减少25379.56个单位、12465.76个单位.

3.结果分析.在本文考查的政府财力、山区面积以及少数民族人口比重三个因素中,政府财力对义务教育支出影响不显著,其他两个因素影响程度在不同地区间出现差异,分析其原因主要有：

首先,由于我国《义务教育法》等相关法律对义务教育支出在地方政府预算中应当占的比重及其增长速度都有相应规定,每年地方政府在编制预算时都应对义务教育支出给予基本保障,导致政府财力对义务教育支出影响不显著.另外,目前云南省义务教育支出80%的比重由以转移支付形式予以保障,仅有较少部分由地方政府承担,即使地方政府财力较弱,对义务教育支出的影响也不会十分显著.

其次,山区面积无论是强制回归或是逐步回归对义务教育支出都有较显著影响.云南省高原、山村的自然地理情况客观上确实对义务教育支出产生影响,其影响主要产生于以下几个方面：一是义务教育成本,在山区学校校舍建设、交通道路等方面较平原地区需要支出更多的成本费用,导致义务教育成本支出增加；二是由于山区交通不便,可能会增加学校住校人数,使学校宿舍修建、学生住宿支出增加,从而使义务教育支出增加.

最后,少数民族占比因素对义务教育支出呈负向影响,这主要是义务教育供给的规模效应所致.公共怎么写作的供给与人口的关系存在一种“倒U型”：人口较少时,随着人口增加,需要提供的公共怎么写作不断增加；到达顶点后,由于规模效应,人口继续增加,将会出现公共怎么写作供给支出逐渐下降的情况.

五、结论及建议

本文通过云南省贫困、山区、民族三因素对云南省农村义务教育经费支出影响的回归模型分析,山区是影响农村义务教育经费支出的主要原因,其他贫困因素的影响不显著,民族因素由于规模效应的原因对义务教育经费支出产生负向影响.根据以上实证研究结果,在未来云南省发展农村义务教育过程中,可以从以下几个方面着手促进义务教育均衡发展.第一,由于高原山区的地理条件客观上确实对农村义务教育经费支出产生影响,云南省山区面积较大,为保障不同地理条件地区的适龄儿童能够公平地享受义务教育怎么写作,在未来确定地方义务教育经费标准时,应根据当地山区面积适当调整.山区面积在区域内占比较大的地区应适当提高经费标准.

第二,虽然云南省政府财力水平对当地农村义务教育经费支出影响不显著,但其原因主要是当前云南省义务教育经费主要由政府和省级政府承担,当地县级政府承担的比重较少.所以,当地政府财力水平对义务教育经费支出影响不显著.但是,县级政府财力水平也会从当地居民文化素质、地区交通条件等方面对义务教育产生间接性影响.只有当地方政府拥有较好的财力时,才能促进社会公共怎么写作整体水平提高,最终实现公共怎么写作均衡发展.所以,发展地方经济、促进产业调整从而提升地方政府财力,是促进公共怎么写作均衡发展的最终手段.

第三,考虑到当前云南省义务教育投入仍以政府投入为主,投资方式及投资主体单一化,应积极引入社会资金投资义务教育.一是开拓社会资金投入义务教育投资渠道,实现多元化办学；二是对社会资金投入义务教育实行政策扶持和优惠；三是考虑到当前社会较少投入义务教育主要是收益低的原因,所以应当借鉴国外教育产业兴办方式,提高教育产业收益性.

注释：

①数据来源：《中国统计年鉴》2012.

②数据来源：《中国教育经费统计年鉴》2011.

[4]李慧勤,刘虹.县域间义务教育均衡发展的影响因素及对策思考[J].教育研究,2012,（6）：86-90.

[5]刘英娜,汪曦,张雪艳.农村义务教育经费保障新机制的运行状况与改进策略[J].教育财会研究,2012,（8）：3-9.

[6]秦浩,金东海.西北民族地区农村义务教育经费投入调查研究[J].民族教育研究,2011,（6）：61-66.

[7]司晓宏,杨令平.当前我国西部地区农村义务教育形势分析[J].教育研究,2010,（8）：13-19.

[8]王燕妮,王伟杰.加强标准化建设,推进义务教育均衡发展[J].教育财会研究,2012,（10）：41-43.

[9]余莲,贺亮,马伟娜.湖南省农村义务教育经费保障新机制调研报告[J].教育财会研究,2013,（2）：48-51.

[10]余游.云南省义务教育经费支出效率的城乡差异分析[J].学术探索,2012,（3）：167-170.

[11]张海明,朱成科.“后税费时代”农村义务教育经费投入问题及对策研究[J].教育学术月刊,2012,（7）：52-54.

责任编辑、校对：武玲玲