新建本科院校大学章程建设的

摘 要：由于社会历史原因,我国高等教育发展还很不平衡,尤其是新建本科院校在大学章程制定和执行方面存在不少制约因素.但是大学章程建设是加快建立有中国特色现代大学制度、提高高等教育育人效能的基础工程,作为新建本科院校必须统一思想,凝聚共识；广泛宣传,充分论证；切实把握《高等学校章程制定暂行办法》基本要素,以完善学校法人治理结构为重点,与依法治校紧密结合,在大学章程建设方面大胆探索,勇于实践.

关 键 词：大学章程：新建本科院校：思考

中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1672-4038（2013）06-0014-05

1993年,《中国教育改革和发展纲要》提出,要逐步建立由政府实施宏观管理、学校面向全社会开展自主办学的基本框架.1998年,《高等教育法》明确规定了我国高等学校的法人地位以及七项基本自主权.2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出,要进一步加强高等学校大学章程建设,加快建立现代学校制度.2011年,教育部颁布了《高等学校章程制订暂行办法》（以下简称《办法》）,对全国高等学校大学章程建设从内容规划、建设时间、组织领导、保障机制诸方面提出了明确要求.这一系列政策和措施,使高等学校章程建设有法可依、有章可循,势必改变新中国成立以来我国高等教育无章程办学的历史,高校法人地位将进入实质化落实阶段,对提升我国高等教育办学水平、增强国家核心竞争力具有深远意义.

一、大学章程的内涵与意义

何谓章程?国家教育发展研究中心高教室主任马陆亭认为,章程是约定和阐述独立主体的使命、界定内部各利益关系的责任和义务、处理主体与外部利益相关方面的关系的准则,是书面写定的有法定意义的组织规程.《办法》第一章第一条规定,章程是高等学校依法自主办学,实施管理和履行公共职能的基本准则.大学章程起源于欧洲中世纪大学,当时的教皇或国王一般为大学颁发特许状,承认或赋予大学一定程度的自治权力.近代以来,一些两方国家的大学章程都是依据中世纪大学的特许状而建立的.华中科技大学教授刘献君认为,大学章程是关于大学性质、任务、组织结构和主要行为活动等最基本的内容、原则规定或框架.大学章程通常包括单一型章程和复合型章程两大类.单一型章程是由大学中相应的权力机构制定的总纲领以统领整个大学事务；复合型章程是由一个总纲领和具体实施细则组成.由于复合型章程与大学自身特点结合比较紧密,因此操作性较强,对建立现代大学制度具有很强的现实意义.例如：美国斯坦福大学、康奈尔大学和英国的牛津大学、剑桥大学、曼彻斯特大学等著名高校的大学章程都是复合型章程.

大学章程具有三个显著特点：一是要遵守国家的法律和教育法规；二是要体现学校办学特色：三是要符合国际惯例.大学的学籍管理条例、学生守则等一切规章制度,包括学校的整体组织架构、运行机制等,都必须是大学章程的具体体现.大学章程是学校建设和发展的总纲,是抽象的、高度概括性的规范,依据大学章程制定的各项规章制度则是更侧重于具体的操作、保障大学管理机制有效运转.

在新建本科院校加快建设中国特色现代大学制度,提高人才培养质量和效能,加强大学章程建设是关键.由于我国高等教育的投资主体是政府,因此,高等学校的发展对政府的依赖度较高,行政化办学色彩浓厚,这也是我国高等教育在发展的过程中必须经历的一个阶段,随着社会主义市场经济逐步深化和科教兴国战略的深入推进,我国高等教育在大众化浪潮推动下,面临前所未有的机遇和挑战,缺乏独立性、自治传统和缺少办学自主权力成为高校进一步提升教育质量的不可逾越的障碍和瓶颈.为此,在学校转型、加强内涵建设和构建品牌大学的过程中,迫切需要通过制定大学章程总结经验得失,梳理发展思路,制定高质量的大学章程成为保障我国高等教育持续科学发展的奠基工程.通过制定大学章程,将使大学与政府之间责、权、利进一步明晰,规范政府调控和监管行为,使大学成为真正独立法人,推动大学依法治教思想落实和办学的法制化、现代化进程.

二、新建本科院校在大学章程建设中存在的主要问题

目前.我国制定并付诸实施比较完善的大学章程的高等学校寥寥无几.1998年扩招以后新设置的本科院校,为了满足审核要求,相当一部分学校也曾简单地草拟了一些章程,但并未真正落实.出现这一现象的主要原因有：

一是对大学章程建设的重要性认识不足.新中国成立以来尤其是改革开放以来,我国高等教育事业突飞猛进,取得了举世公认的辉煌成就,2011年实现高等教育毛入学率26.7%,进入大众化教育阶段,取得这些成绩容易使教育主管部门和高等学校对大学章程的必要性认识不足,认为大学章程只适用于西方大学,我国高等教育领域可有可无,缺乏紧迫感.

二是大学章程的法律地位不明晰.从我国目前的法律体系框架内难以找到高等学校章程的法律关系渊源,因此,大学章程确立以后到底有多大的独立性和可靠性,运作过程中能否真正脱离行政化的干预,切实起到促进高等学校学术自由和大学自治作用的发挥令人质疑.这些不确定因素根本上阻遏了制定大学章程的积极性.

三是大学章程内容重复现象严重,体现不出办学特色.首先,我国缺乏对大学章程开展深入系统的理论研究,使大学章程的实际制定工作缺乏理论指导：其次,长时间以来国家、省、市的教育行政主管部门负责大学的管理,我国的各级各类大学缺乏足够的办学自主权.既没有从事大学章程制定的权力,也没有从事大学章程制定的经验.一些学校在制定大学章程时,没有吃透《高等教育法》中对于大学章程建设精神的理解,没有将大学章程的制定和本校的办学特色有机结合,将制定章程视为一种“应付工作”,导致不同学校的大学章程在内容上出现较多的雷同现象,这种雷同现象不仅体现在章程的框架和结构上,甚至连条款的具体内容也文字搬家.大学章程是规定大学基本、重大问题的纲领性文件,这已经在教育界达成共识,作为大学办学和行使管理的基本依据,必须依据教育行政主管部门相关的法规,还要尊重学校史、定位和长远规划,只有结合了学校的办学实际,大学章程的制定才能符合学校未来的发展趋势,彰显学校的办学特色,否则,制定的章程就是一纸空文,起不到应有的作用.四是大部分大学章程没有经过行政主管部门的审核批准,缺乏法律效力.教育部出台的《教育法》和《高等教育法》中明确指出,申请设立大学必须提交章程,而章程必须经过有关主管部门的审核批准才能生效.但是,不少大学章程制定后没有经过教育主管部门的审核批准,这不仅违法,而且其制定的大学章程根本不具有法律效力,例如：《××大学章程》第七十条规定：本章程校务委员会和学校教职工代表大会审议,由该大学党代会讨论通过.报教育部备案.该大学作为教育部直属高校.按照法律规定,章程必须报其主管部门教育部审核批准而不是备案.还有不少大学的章程也不同程度存在上述问题,甚至有的学校章程,在学校制定完成后就付诸实施.例如：《××学院章程》第三十四条规定：本章程由校长办公室拟定、院党委会讨论审定,提交教代会通过后实施.这显然缺乏基本法律常识.

五是章程内容与有关法律相抵触.法律法规尤其是教育法律法规是大学章程制定的基础,大学章程不得与法律相抵触,否则无效.然而,不少高校制定的大学章程出现了在内容上和法律法规相抵触的现象.例如：有的学校大学章程规定,“对学生德智体美全方面考核,对于表现优异和突出的学生给予奖励和表扬,对违纪的学生给予一定的处罚.”《现代汉语大辞典》对于处罚的解释是：“处罚是指犯错误或犯罪的人受到政治或者经济上的损失而有所警戒”.在实际情况中,处罚一般指行政处罚,是法律用语,是行政主体为达到对违反者予以惩戒,使其不敢再犯而实施的行政管理,维护公共利益和秩序,保护公民、法人或其他法人的合法利益的目的,依法对行政相对人违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行为,给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为.从以上对处罚的解释可以看出.大学没有对学生处罚的权力,而只有对学生进行有关处分的权力,例如警告、记过等.这反映出大学在制定章程时不认真、不严谨,严重影响了大学章程的严肃性和合法性.

六是对教师和学生的权利、义务规定模糊,起不到应有的作用.通过对不少大学章程的具体条款内容分析来看,发现其中对于教师和学生的权利、义务的表述是照搬《高等教育法》中相关内容的表述,我们知道,大学章程是《高等教育法》在大学的具体化,具有可操作性和可执行性,因此,大学章程对教师和学生的权利、义务的规定要比《高等教育法》相对具体、明确,具有可实践性,同时也应彰显自身的办学特色,如研究型大学对教师权利、义务的规定就要与教学型大学对教师权利、义务的规定有所不同.从另外一个方面看,大学章程对教师和学生权利、义务规定的模糊也是导致大学频繁与大学生对簿公堂的原因,因为在制度上的模糊性必然导致在行为上的不确定性,行为上的不确定性必然导致侵权事件的发生.因此,在大学章程中明确教师与学生的权利、义务关系,是大学章程内容的重要方面.

七是缺乏大学与外部主体之间关系的调整.随着时代的发展社会的进步,大学变得越来越开放,与外部组织的联系越来越紧密,特别是与学生家长和校友之间的关系,与过去有很大的不同.例如：大学与校友的关系已不仅仅是母校与毕业生之间的关系了,原来的这种校友关系更多地体现在“感情”上,而改革开放以来,大学办学筹款渠道日趋多元化,各学校在发展过程中得到校友们资金上的捐助,这种捐助慢慢成为学校办学经费的一个新的来源.此外,校友在学生就业,学校发展建议等方面对学校的帮助越来越大.因此,如何在大学的章程上体现出来校友的权利与义务也是今后一个重要内容.另外一个与大学保持亲密关系的是学生家长.以前,家长很少关注大学管理,缺乏参与意识,但是高等教育收费制度改革后,尤其是民办高校蓬勃发展起来后,家长慢慢意识到自己是高等教育的实际消费者,这就促使家长越来越关注学校的人才培养质量,参与高校管理的意识增强.学生家长与高校这种关系的变化,促使高校在制定章程时要扩大家长教育参与权.实现家长对大学的监督,这也是大学章程内容中的一个重要方面.

八是难以摆脱社会的制约.新中国成立以来,我国的高等教育办学体制并未发生根本的变化,大学从领导体制、组织架构、运行模式与国家权力机关基本一致,大学目前仍然是政府一股独大,政府对学校拥有绝对的话语权,在与社会的各种利益冲突中仍然处于弱势地位.大学章程的作用难以发挥.

三、推进新建本科院校大学章程建设的对策

党的十八大明确指出,高等教育全面贯彻党的教育方针,坚持教育为社会主义现代化建设怎么写作、为人民怎么写作,把立德树人作为教育的根本任务,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人,努力办好人民满意的教育.众所周知,新建本科院校至2010年达到372所,占全部本科院校的33.4%,在校生占37.2%,已经成为我国高等教育中一支重要生力军.新建本科院校人才培养质量成为事关为实现“中国梦”提供大量有用人才的全局性问题.为此,加快推进新建本科院校章程建设,充分发挥新建本科院校在人才培养中的积极性和创造性显得尤为迫切.

1进一步提高认识、统一思想

新建本科院校要从领导班子开始转变既有观念,克服惯性思维,充分认识大学章程建设在推动学校未来科学发展中所起的不可替代的重要作用.在全校师生中展开推动章程建设和内部管理体制改革的大学习、大讨论,高等学校教职工代表大会要担当大学章程建设的主力军,有效调动学校各方参与章程建设的积极性、自觉性.要对照《办法》的原则与要求,科学分析学校在大学章程建设方面存在的困难与问题,及早确定学校章程建设的方向、程序与时间表.少部分已经制定了章程的新建本科院校,要根据《办法》对现有章程的内容、程序等进行修改、补充和完善.

2广泛宣传,充分论证,制定形成自己特色的大学章程

《办法》对大学章程制出了规范性要求,大学章程首先要符合章程的规范和要求,对大学性质、任务以及组织构成和主要行为活动等最基本的内容作出规定.但是,章程建设要避免千篇一律、千校一面.要形成自己的特色.特色包括内容和形式两个方面.从内容上看,应分析本校历史、现状、优势、问题.从学校使命,核心理念,办学定位,办学特色,学校结构,治理过程,权力制约方式等方面,逐一进行专题研究,在专题研究的基础上,广泛征求校内外意见,充分体现学校举办者、管理者、学校以及教职员工、学生的要求与意愿.形式与内容有关,每所大学的历史、学科不同,大学章程突出的重点不一样,形式也就产生了差别.

3高校的举办者和管理者要以改革者的姿态主导或参与高校的章程建设

各级政府和教育主管部门要把高校章程建设作为推动高等教育体制改革的重要工作,积极参与、支持,为高校章程制定工作创造良好外部环境.支持大学章程就“举办者与学校之间的权力、义务”的内涵与外延作出客观阐释.使大学章程真正成为界定政府与高校之间相互关系的授权书或协议,从本质上彻底解决大学章程的地位与作用问题.树立大学章程的法治权威.

4推进章程建设要以完善学校法人治理结构为重点

法人要有独立意志和治理机制,大学章程要集中体现学校内部治理结构中的关键内容.首先,要通过章程建设进一步推动完善党委领导下的校长负责制的议事规则,构建科学合理、运转高效的党政会议议事体系,明确党委会议、校长办公会是党委、校长履行职责职权的载体和重要形式,通过宏观设计和细化分工,明确两个会议的职责定位、议事规则及议事范围.要通过建立学术委员会、教授委员会,实现教授治学的目标,充分保障学术权力、学术自由、研究自由、教学和学习自由.要积极探索创建有中国特色的新建本科院校大学董事会制度,政府、学校、教师、社会人士均可参与其中,让更多的社会资源进入学校.大学章程要明确董事会或者理事会的地位、职责、作用,最大限度发挥董事会制度的作用.

5推进章程建设要与依法治校相结合

党委领导、校长负责、教授治学、管理是现代大学制度的核心内容.新建本科院校在积极进行章程建设的同时,要依照《办法》要求,不断清理和完善校内各项已有规章制度,完善内部决策及监督机制,依法深化内部治理结构改革,切实健全师生员工权利保障与民生改善机制,发挥学校工会监督作用,确保大学章程的全面落实.