对委员会的法律评析

【摘 要】本文认为,委员会掌握着医疗机构能否进行器官移植的决定权,其审查行为系适用法律行为,其行为具有非终极性.委员会权力来自于法律的授权,其审查决定行为属于行政许可行为,委员会具有行政诉讼被告的主体资格,立法应明确对委员会的行为不服可提起行政复议和行政诉讼.

【关 键 词】委员会；法律评析；器官移植；行政许可；行政诉讼

我国《移植条例》（下文简称“《条例》”）第十七条规定：“在摘取活体器官前或者尸体器官捐献人死亡前,负责移植的执业医师应当向所在医疗机构的移植技术临床应用与委员会提出摘取审查申请.移植技术临床应用与委员会不同意摘取的,医疗机构不得做出摘取的决定,医务人员不得摘取.”根据以上规定,器官移植必须取得移植技术临床应用与委员会（下文简称“委员会”）的同意方可进行.

由于不同的委员会设立于不同的医疗机构中,其决定也缺乏统一性.如在何一文、何志刚交叉移植案中,广州医学院附属第二医院的两名尿毒症患者何一文、何志刚急需进行肾移植以挽救生命,但其亲属均未与二人配型成功,但各自的亲属供体恰恰能与对方的受体配型成功,只要双方交换移植,就可以解决器官来源问题,通过移植手术挽救生命.提出移植申请后,广州医学院附属第二医院的委员会否决了该项申请,理由是不符合《条例》所规定的活体移植范围.但在二名患者前往海南省农垦总局医院治疗并申请器官移植后,海南省农垦总局医院委员会却对相同的交叉移植申请作出同意移植的决定,随之换肾手术得以进行[1].两个委员会针对相同的情况作出相反的决定,不仅引起了媒体及公众的广泛关注,也使我们有必要对器官移植中委员会法律地位及行为性质进行反思.

一、委员会审查行为的非终局性

首先,委员会掌握着医疗机构能否进行器官移植的决定权.其审查结果是关系供受体当事人双方健康的重要决定,尤其是于受体而言,是否能进行器官移植往往意味着能否得到有效救治甚至生命能否得到延续.

其次,委员会审查移植申请行为包含着解释和适用法律的过程.《条例》第十条规定：“活体器官的接受人限于活体器官捐献人的配偶、直系血亲或者三代以内旁系血亲,或者有证据证明与活体器官捐献人存在因帮扶等形成亲情关系的人员.”在前述案例中,由于交叉移植供受体双方无亲属关系,因此能否进行移植取决于其是否符合上述规定中的“与活体器官捐献人存在因帮扶等形成亲情关系的人员.”广州医学院附属第二医院委员会得出了否定的结论,而海南省农垦总局医院委员会却认为两个家庭为挽救双方病人生命,进行交叉移植,符合“因帮扶等形成亲情关系”,从而做出了相反的决定.姑且不论两个委员会的结论孰对孰错,不可否认的是,委员会在审查决定是否同意器官移植时,事实上行使着解释和运用法律的权力.

《条例》尽管赋予了委员会决定是否同意医疗机构器官移植的权力,但并没有规定当事人不服其决定时的救济程序.在上述案例中,正因为法律未明确当事人的救济途径,交叉移植的双方在移植申请被否决后不得不“用脚”,离开广州医学院附属第二医院,转而来到海南省农垦总局医院申请器官移植,并最终实现目的.

对于委员会的决定当事人是否应当有异议和救济途径,应当设置何种救济途径?我们认为,首先,如前所述,委员会的决定事关生命权、健康权,于当事人极为重要.本着有权利必有救济的法治理念,公民应当有对事关自身生命权、健康权的决定提起异议的权利.“有权利就有救济,行政机关的非政治政策性的法律行为,都应受到司法监督.”[2]同时,对于委员会,有权必有责,其审查决定应接受监督,否则,其作出的决定将可能是轻率的、不负责任的.其次,委员会的决定涉及到法律的理解和运用问题.按照现代法治原理,一般而言,只有司法机关对法律问题进行最终的认定,包括行政主体在内的其他主体的执法行为仍要接受法院的再审查.由医学、法学、学等方面的专家组成的委员会,其对法律的理解和认定不应当具有终极性,应接受司法审查.

二、委员会的审查行为属于行政许可行为

1、委员会的审查行为符合行政许可的立法规定

《条例》第十七条规定包含以下两层含义：其一,委员会的权力来自于《条例》的授权,符合我国行政法关于非行政机关主体经法律法规授权可行使行政权力的规定.其二,委员会的行为符合行政许可的特征.《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为.”按照《条例》第十七条规定,只有取得委员会的审查准许,医疗机构方可进行器官移植,否则,不得进行器官移植,显然,委员会的审查行为符合行政许可法规定的行政许可的概念.

2、委员会应成为独立的行政主体

就委员会是否是独立的行政主体问题,理论界有不同的观点.有学者认为立法要求设立的委员会中,只有根据国家立法作为独立机构并被赋予专门职能的,才具有独立的行政主体地位.机构委员会不可能具有行政职能.[3]也有学者认为,委员会的设立与职权是法定的,因而机构委员会具有行政职能.[4]

如前所述,委员会的行为符合行政许可的规定,其行为应属行政行为.虽然《条例》规定委员会由医疗机构设立,但其就是否进行器官移植的审查准许权则来自于《条例》的授权,而非医疗机构的委托.因此,委员会应是独立的行政主体.不可否认,《条例》规定委员会设立于医疗机构内并不合理.按照自然公正原则,任何人不得做自己案件的法官,由医疗机构设立的委员会对医疗机构提交的器官移植申请进行审查,有违中立性原则.因此,我们建议,应当设立独立于医疗机构的中立的委员会,以保证其独立公正地行使权力.3、应在委员会审查程序中引入听证制度

既然委员会的行为属于行政行为,就应当遵守行政法的程序正义要求.重要的行政行为做出前,当事人有申请听证的权力,而器官移植申请于当事人而言,显然极为重要,因此,应在立法中明确委员会在做出审查决定前,应听取当事人的意见、申辩,并负有应当事人的要求举行听证的义务.

三、委员会审查行为的可诉性分析

我国目前对于具体行政行为不服的途径为行政复议和行政诉讼.本文认为,在医疗机构的委员会之上,应建立更高一级的直至国家级的委员会,对某一委员会的决定不服,可以向上一级委员会提起复议,也可向人民法院提起诉讼.

在分析可诉性问题时,可以将委员会和与其类似的学位委员会进行比较,以深化对这一问题的认识.机构学位委员会一般设立于高等教育机构,是经教育法及学位法授权行使行政权力的组织.在刘燕文诉北京大学学位评定委员会案中,北京大学92级博士研究生刘燕文因校学位委员会不同意授予其博士学位,而将北京大学学位评定委员会起诉至北京市海淀区人民法院.法院经审理后认为,高等学校有权对受教育者进行学籍管理,享有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的权力.高等学校虽不是法律意义上的行政机关,但是,其对受教育者颁发学业证书与学位证书等权力是国家法律所授予的.北京大学根据《中华人民共和国学位条例》第9条的规定,设立北京大学学位评定委员会,北京大学学位评定委员会根据《中华人民共和国学位条例》第10条第2款的规定,依法行使对论文答辩委员会报请授予博士学位的决议作出是否批准的决定权,这一权力专由该学位委员会享有,故该学位评定委员会是法律授权的组织,依据《中华人民共和国行政诉讼法》,具有行政诉讼被告主体资格.并在审理后判决撤销北京大学学位评定委员会作出的不授予刘燕文博士学位的决定.[5]

委员会与学位委员会具有高度相似性,其权力来源均为法律法规,其内容均为准予从事某项活动——一为授予学位,一为实施器官移植.同学位委员会一样,委员会亦应具备行政诉讼被告的主体资格.按照行政法治的要求,为使委员会的运作程序、审查标准等更加规范,并在行政复议及行政诉讼时复议机关和人民法院对委员会的审查有据可恃,应改变目前委员会依靠自治性规范运作的现状,制定统一的审查法.

【注释】

[1]两家庭交叉捐肾广州受阻后在海南成功手术.新浪新闻中心.http：//news.sina../s/2008-01-08/035714689311.

[2][5]马怀德.行政诉讼法学（第二版）[M].北京：北京大学出版社,2008.65、61-62.

[3]李志强,蔡昱.医学法律化视角下委员会法律问题探析[J].广西社会科学,2011（10）73.

[4]滕黎,蒲川.审查委员会的法律地位初探[J].医学与哲学（人文社会医学版）,2009（8）.

【作者简介】

王宏斌（1971-）男,陕西武功人,西安工业大学人文学院讲师,研究方向：器官移植法.