行政程序违法的法律责任

行政程序是指行政主体在具体的行政活动中必遵循的基本原则的具体化,是行政主体权利的体现,同时也产生相对的义务.拥有权利,而忽视自身的义务,必然应当相应的法律责任.行政主体享有了特定的权利,确不履行相应的义务,则应当承担相应的法律责任.行政主体行为的法律责任不单影响具体行政行为的效力,同时涉及行政相对人的权利与义务,行政主体对自己的行政行为负责,才能使行政相对人在受到行政行为侵害时得到最大的救济.行政违法包括实体违法和程序违法,程序和实体是现代法治精神的两大组成部分,在现代行政法治将程序违法的法律责任作为行政执法的一个重要组成部分,是行政程序法中一项必不可少的内容.笔者建议加强行政程序违法的法律责任制度法制化,其中最为有效的方式是利用司法审查模式加强对行政主体的监督,优化行政程序违法的法律责任制度救济方式,合理确定行政程序违法的法律责任赔偿制度的范围.

一、行政程序违法的涵义

(一)行政程序违法的概念

目前,虽然很多行政法规规定了程序规范,但对于行政机关违反行政程序的法律责任均没有详细作出规定.何谓行政程序违法,目前我国并没有作出明确的规定,学术界也没有统一定论.在法国,将行政程序违法称为形式上的缺陷,是指行政行为欠缺必要的形式或程序,或者不符合规定的形式和程序,这些形式或程序由法律、法规或者法的一般原则所规定.

法律法规制定的法定程序,行政机关有遵守、执行的义务,笔者认为行政主体程序违法即指行政主体实施行政行为时违反法律法规规定的法定程序或者相关遵循的行政原则,即违法了行政行为的法定方式、时限、顺序和步骤,从而必须由行政主体承担相应的法律责任的行为.

(二)行政主体违反法定程序的表现形式

研究行政主体违反行政法定程序的表现形式,必须要明确目前行政法定程序的范畴.行政程序是指行政主体实施行政活动的空间与时间的表现形式,行政主体经历若干步骤,采取特定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程,即行政主体必须遵循的方式、步骤、顺序和时限.由于目前我国尚未形成统一规范的行政程序法,加之受到长久以来“重实体,轻程序”观念的影响,造成行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象层出不穷.

1999年八届全国人大四次会议通过的行政处罚法,是第一部对行政程序作为比较完整规定的法律,其中包括听证程序、简易程序等等.

其后我国相继出台了一系列行政法律法规,如行政诉讼法、行政许可法、国家赔偿法、行政复议条例等,形成了一整套较为完善的程序保障体系.依据上述的系列单行法规,行政主体违反法定程序规则具体表现为以下四种形态：

1.步骤违法.步骤是程序的一个重要要素,任何行为都必须依据一定的步骤进行,行政行为的作出也不例外.行政主体作出具体的行政行为应依行政法律法规规定的步骤进行,若行政主体违反法律法规的规定而未遵循或履行相应的步骤,即构成程序违法.

2.方式违法.方式是指一种表现形式,行政程序的方式是指行政主体作出行政行为的具体表现形式,如作为的方式、不作为的方式、口头形式、书面形式等,行政程序的方式违法即行政行为不按法定的形式作出或不符合法定形式的具体要件.因此,要式行为的作出均需严格按照一定形式.

3.顺序违法.顺序是程序中相应步骤的次序,具体行为的作出应依据其相应的先后顺序,以确保行为的合理性.行政程序中的顺序是指各个法定步骤之间的先后次序.行政程序是由不同的步骤,依据各自的方式在时间上延续所构成,各步骤紧密相连、环环相扣,从而保证行政程序活动的顺利进行,行政程序的先后顺序不可颠倒,如果行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,违反了这一顺序,即导致程序违法.

4.时限违法.时限是程序的重要组成部分,遵守时效,也是对程序中各主体的基本要求,也是程序规则普遍的表现形式.相应的法律行为对于相应法定时效,时限的具体性和法定性,要求行政主体必须严格予以遵循.同样,行政主体违反法定时效,就构成程序违法,侵害到相对人的合法权益的,相对人可以寻求救济.

二、行政程序违法的法律责任

由于目前我国尚未制定统一的行政程序法典,行政程序法律责任主要体现在《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等几部单行法律法规中.其中《行政诉讼法》与《行政复议法》具有规定,行政主体程序违法的法律责任是行政行为被撤销,并可责令行政主体重新作出行政行为.然而行政主体程序违法的法律责任形式多样,除了撤销这一较为人熟知的形式外,还包括确认违法、责令履行职责、赔偿等多种责任形式,归纳起来,行政程序法律责任形式如下：

(一)无效

具体行政行为因不具备法定的条件,即属违法,而按照违法程度的不同,可分为一般违法和严重违法.具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件构成严重违法,严重违法的行政行为即可认定为无效,无效的行政行为自始不发生法律效力的情形.它不具有效力先定特权,无须撤销即失效,且主张无效不受申请复议和起诉期限的限制.对于无效的行政行为,任何人及任何机关自始、当然不受其效力影响.

(二)撤销

撤销是指行政行为在形式上具有法律效力,而在实质上其法律效力处于不确定或待确定状态,只有经过一定的法律事实（时效、司法审查等）,其法律效力才能最后确定（撤销或维持）.撤销权的行使应区别不同的情况加以灵活运用,并对其加以严格的限制.

(三)补正

补正是行为主体对自身错误行为的纠正方式,是使行为从新合理合法化的一种手段.行政行为的补正是行政主体主动补救自身错误的行为,但补正形式是针对行政不当而产生,一般仅适用于轻微违反行政程序的具体行政行为,对于程序严重违法的行为,不能补正.补正理论强调政府与公众之间的怎么写作与合作关系及行政效能.行政机关的补正使行政行为的效力得以维持,通过补正的行政行为仍然具有相应的效力.（四）确认违法

确认违法是对行政行为违反相关的法律法规的确认,作为行政主体程序违法的一种责任形式,《行政复议法》第28条第3项的规定,违反法定程序的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为.

(五)责令履行职责

当行政主体因程序上的不作为违法,根据行政相对人的申请或以法院判决、上级机关决定的形式,在责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责的一种补救性的责任形式.美国《联邦行政程序法》规定：“法院可以强制履行非法拒绝履行的行政行为或不正当延误的行政行为”.

三、完善我国行政程序违法的法律责任

完善行政程序违法责任制度构建、法治社会应从以下几点做起：

(一)制定行政程序法典

为适应社会主义市场经济和法治的要求,加之现行国家行政管理范畴越发广泛,形式多样,制定一部统一的行政程序法,作为众多行政行为法律文件的基石显得尤为重要.近年,我国已积累丰富的经验,同时参考西方国家行政程序立法,加之社会各界对行政程序立法的呼声也越来越高,将行政程序法典的制定提上了国家立法的议程,制定行政程序法典的条件日趋成熟.

(二)建立符合国情的听证制度

听证程序是指行政机关为了查明案件事实在作出行政决定前通过公开举行由有关利害关系人参加的听证会广泛听取意见的特殊程序.现代行政法律制度以“公开”和“听证”制度为核心.目前,听证制度已经成为西方国家行政程序法典的核心.建立一套符合我国国情的听证制度,对制定行政程序法典尤为重要.政府的管理活动要让公民了解,在管理过程中要听取公民的意见,让权力在阳光下运行看,这是行政程序的关键.

(三)确立赔偿的责任制度

行政程序违法对行政相对人的权益已造成实体的损害,仅仅依靠撤销、无效、确认违法、责令履行职责等方式追究行政主体的责任,有时并无法完全弥补行政相对人的损失.确立健全的行政赔偿责任制度,采用国家赔偿的方式不单能更有效地保护行政相对人的合法权益,使行政相对人在权利受到侵害的情况下得到更好更有效实际的救济,同时也是切实监督行政主体依法行政的有效手段,使行政主体程序违法的责任形式更加完整.

(四)加强司法审查

司法审查是监督行政程序违法的最后一道防线,也是行政相对人权利救济的最有利的武器,因此确定司法审查的范围至关重要.司法审查的范围主要如下：（1）法定步骤.行政行为的作出应依据法定的步骤,违反法定步骤自然构成程序违法.（2）法定顺序.行政行为的每个步骤应当环环相扣,顺序的颠倒必然造成行为的混乱.（3）法定形式.行政行为必须以相应的形式表现出来,若某一行为不按法律规定的形式来进行,如某行政处罚作出应当告知行政相对人,但行政主体并未进行该程序则属程序违法.（4）法定时效.具体、法定的时效是现代法治赋予现代行政行为合法的基本要素,违反时效必将导致程序违法.