档案管理机构的法律主体资格

【摘 要】本文阐述了法律主体的概念及其对档案管理机构的意义,分析了我国档案管理机构体系的现状,探讨了各类档案管理机构的法律主体资格.认为我国档案管理机构法律主体资格主要分为民事法律主体资格和行政主体资格.这有利于明确各层次各类型档案管理机构的权利义务及责任.

【关 键 词】

档案管理机构；法律主体；资格

在我国现行档案管理制度体系下,档案管理机构实行分级管理.从中央到地方再到企事业单位都有专门的档案管理机构.不同层次、不同性质的档案管理机构共同承担档案管理职能.所有档案管理机构的权利义务责任,都是由《档案法》、《档案法实施办法》等法律规范性文件赋予的,因此这些档案管理机构法律主体地位并不完全一致,各个档案管理机构承担的责权利也不可能完全一致.要区分不同档案管理机构的责权利范围,必须以明确他们的法律主体地位为前提.

一、法律主体的概念及其对档案管理机构的意义

法学领域中的法律主体是指在法律关系之中,享有权利、负有义务和承担责任的人或组织.也就是说,法律主体总的来说有两大类,一是自然人；二是具有法律人格的组织.他们的共同特点是,以自己的行为参与某项法律关系,承担法律关系中的权利和义务,并独立承担法律责任.如果不具备上述特点,则不具有法律主体资格.例如,在一个行政处罚法律关系中,行使处罚权的行政机关和被处罚而要承担法律责任的行政相对人都具有法律主体资格；而直接实施行政处罚行为的行政机关工作人员,其行为则为职务行为,其本人并不具有行政处罚法律关系中的法律主体资格.

是否具备法律主体资格决定了人或组织能否取得法律意义上的独立地位,能否独立参与法律关系并承担后果.离开法律主体资格这个概念,就无法明确任何人或组织的权利义务与责任.英国学者杜兹纳的名言“所有的人都是由法律认识和法律关系的总和建构起来的法律主体.婴儿的第一次生命是母亲给的,第二次生命是由法律给的.从一生下来,人在概念上或多或少是个法律主体.这个新生儿简直就是块空地,随着时间的流逝,这块空地会被赋予权利、义务、特权和职责,直到过完一生为止.”一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务,因此一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民也都有直接从事档案管理行为的可能.然而,是不是每个从事档案管理行为的人或组织都具备法律主体资格,可以承担档案管理行为产生的直接法律后果呢?这就需要分析从事档案管理的组织有无法律主体资格.

我国《档案法》赋予了档案管理机构管理档案的职责,各层次、各类别的档案管理机构具体的权利义务范围,以及如何承担责任,必须在明确各档案管理机构法律主体资格的前提下才能明确.一个档案管理机构是否具备法律主体资格,决定了其能否以其独立行为实施管理和承担责任.

二、我国档案管理机构体系的现状

档案管理机构是专门负责档案管理利用,从事档案管理工作的机构.档案管理制度要依靠档案管理机构来落实,档案管理工作要通过档案管理机构来实施.我国目前建立了较为完备的档案管理机构体系,从中央到地方,从政府到企事业单位都设有专门的档案管理机构.根据《档案法》的规定,档案管理机构分为以下几种.

1.国家档案局

国家档案局是国务院办事机构.与档案馆是一个机构两块牌子,列入直属机关的下属机构.我国《档案法》第六条第一款规定,国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导.国家档案局就是法定的国家档案行政管理部门.

2.县级以上人民政府档案局

县级以上人民政府档案局是人民政府设立的,专门承担档案管理职责的机构.我国《档案法》第六条第二款规定,县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导.

3.县级以下人民政府

县级以下人民政府不设专门的档案局,但是可以设置机构并指定专门人员从事档案管理工作.我国《档案法》第六条第三款规定,乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导.

4、人民政府以外的机关、企业事业单位和其他组织的档案管理机构

因为一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务,所以人民政府以外的企业事业单位和其他组织也都应建立档案管理机构.这些档案管理机构受当地县以上人民政府档案局的指导和管理.

5.各级档案馆

档案馆是直接从事档案收集管理的文化事业单位.我国《档案法》第八条规定和县级以上地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案.档案馆与档案局的主要区别是：在性质上,档案局属于一级政府机关,具有行政主体资格而档案馆则是文化事业单位,不具有行政主体资格；在职责范围上,档案局主要负责对本级政府辖区内各机关、企事业单位档案工作进行指导监督,档案馆则直接从事档案管理.

以上五类档案管理机构共同构成了我国档案管理机构体系.按照不同标准,档案管理机构可以有不同的分类.

按照所属职能区分,可分为档案行政管理部门和档案事业文化单位.国家档案局和县级以上人民政府档案局属于档案行政管理部门,各地区档案馆属于档案事业文化单位.

按照级别层次区分,可分为档案管理机构和地方档案管理机构.国家档案局是档案管理机构,其他档案管理机构属于地方档案管理机构.

按照是否能够行使公共权力区分,可分为行政主体和非行政主体.国家档案局和县级以上人民政府档案局属于行政主体,其他档案管理机构都不属于行政主体.这些区分方法从不同角度对档案管理机构体系进行区别,对厘清整个档案管理机构体系都是有积极意义的.但要从根本上合理配置不同档案管理机构的权利义务和责任,构建完善的管理机构体系,就必须从法律主体资格的角度对档案管理机构体系进行再划分.

三、各类档案管理机构法律主体资格分析

一般认为,法律主体是“法律义务与法律权利的主体”,即“权利与义务的持有者”.因此,判断一个档案管理机构是否具备法律主体资格的标准,是看其能否以自己的名义,通过自己的行为参与档案管理行为产生的法律关系中,独立行使和履行该法律关系中的权利义务并独立承担法律后果.我们探讨的档案管理机构法律主体资格主要分为民事法律主体资格和行政主体资格.

1、具有民事法律主体资格的档案管理机构

民事法律主体资格者并不需要公共权力机关的授权,只需要具备民事权利能力和行为能力即可.各级档案局、档案馆,都可以独立开展工作,可以自主同外界建立、变更民事法律关系,可以用自己的财产或经费承担自己行为引起的民事法律后果.

县级以下人民政府的档案管理机构和企业事业单位、社会组织内设的档案管理机构,需要在设立机关或组织的意志下从事档案管理工作,不能以自己的名义直接对外界缔结法律关系.因此这些档案管理机构不具有独立的法律主体资格,其性质为设立机关或组织的内设机构.

2、具有行政主体资格的档案管理机构

首先,具有行政主体资格的档案管理机构必须是具有公共权力的档案行政管理部门.根据《档案法》、《档案法实施办法》,国家档案局、县级以上人民政府档案局属于档案行政管理部门,具有以下公共权力：一是实施抽象行政行为的权力,即对不特定的行政相对人具有约束力的行为,如制定档案工作规章、政策、规划；二是行政处罚权.《档案法》第二十四条明确规定县级以上人民政府档案行政管理部门具有行政处罚权；三是行政指导权,《档案法实施办法》第七条、第八条规定了档案行政管理部门对辖区内的档案工作有监督、指导的权力和职责.

各级档案馆属于文化事业机构,并不能行使上述公共权力,因此,各级档案馆不是法定的档案行政管理部门,不具备行政主体资格.

其次,具有行政主体资格的档案管理机构还必须以自己的名义行使公共权力.县级以下人民政府的档案管理机构虽然是政府部门,但因其性质为一级政府内设机构,不能直接以自己的名义对行政相对人行使公共权力.因此,县级以下人民政府档案管理机构并不具备行政主体资格.

【参考文献】

[1][英]科斯塔斯·杜兹纳.人权的终结.郭春发译.江苏人民出版社,2002.249.

[2]陈兆祦,沈正乐等主编.现代档案工作实务.中国档案出版社出版,2001.1.

[3][奥]凯尔森.法与国家的一般理论.沈宗灵译.中国大百科全书出版社,1996.107.