中国食品安全治理述评

点赞:2953 浏览:8135 近期更新时间:2024-02-05 作者:网友分享原创网站原创

摘 要:随着食品安全问题的频发,食品安全渐成中国学界研究的热点问题,学术关注度不断提高,相关研究成果日益增多,分析维度日益多样,既有对食品安全基本理论的研究,又有对影响因素的探析,还有对相关利益方的深入分析.但即便如此,学界针对食品安全治理的研究在分析工具、研究领域、本土化及多元化等方面,仍然存在不足,需要不断深化和拓展.

关 键 词:食品安全;治理;影响因素;利益相关者;述评

中图分类号:R155.5文献标志码:A文章编号:1002-7408(2013)011-0093-05

食品安全问题事关广大人民群众的切身利益和生命财产安全,事关社会的全面小康与整体和谐,事关国民经济持续健康快速发展,也事关党和政府的公信力与合法性,保障食品安全成为我国政府履行监管职责、维护广大人民利益的基本要求.同时,保障食品安全又是公共治理一个关键而基本的组成部分.基于此,中国学界一直关注食品安全及其治理问题,尤其是近年来,随着食品安全问题的不断,各领域的专家学者基于各自不同的学术背景,从不同的专业视域对中国的食品安全问题进行了深入而全面的研究.

一、基于CNKI数据的定量分析

根据中国知网(CNKI)搜索结果显示,自1979年至2012年12月,以“食品安全”为主题的论文共计40163篇.从学科类别来看,排名前十位的学科分别是宏观经济管理与可持续发展(13721篇)、轻工业手工业(8504篇)、工业经济(4741篇)、农业经济(3631篇)、预防医学与卫生学(3198篇)、畜牧与动物医学(3107篇)、行政法及地方法制(1654篇)、贸易经济(1456篇)、中国政治与国际政治(635篇)、植物保护(514篇).不难看出,对于“食品安全”的研究大多还是集中在经济、生物及农业领域,而公共管理领域的学术关怀则显得相对不够.

这些论文中,有很大一部分是研究基金资助项目的阶段性成果,共计两千余篇.其中受国家自然科学基金项目资助的有615篇,受国家科技支撑计划资助的有289篇,受国家社会科学基金资助的有247篇,受国家高技术研究发展计划(863计划)资助的有173篇,受国家科技攻关计划资助的有111篇,国家重点基础研究发展计划(973计划)资助的有77篇.这些数据反映出国家对于食品安全的极端重视.

从论文发表年份来看,自1979年《江苏食品与发酵》发表第一篇与食品安全相关的技术总结报告《酱油用米曲霉961酶制剂和酶法酱油研究实验室扩大试验技术总结》至今,每年发表的食品安全相关论文数逐年增长,1989年达到两位数(11篇),1999年达到三位数(101篇),2003年达到四位数(1312篇),2012年全年共计发表食品安全相关论文6532篇.从这些数据不难发现,论文数由1篇增长到11篇,以及由两位数增长到三位数均花了十年时间,但是由三位数增长至四位数仅仅用了不到四年时间,这一方面说明我国食品安全形势不断恶化,另一方面也充分说明学术界对这一问题关注兴趣的日渐浓厚(见图1).

如前所述,近年来关于食品安全的研究日渐深入,发表的相关学术论文也呈几何数增加,但多为经济学与生物学领域的研究.鉴于笔者的研究背景,本文将侧重在公共管理视角下进行文献综述研究,为更好描述公共管理视角下近年来的食品安全研究,笔者首先确定了选取评述文章的方法,以此界定所评述文章的来源.在文献的筛选标准选定方面,笔者最终决定以“研究资助基金”为标准在CNKI上进行文献选择.之所以选定这一标准,主要是基于两方面原因:一是能够获得基金资助,足见主要研究者具有较为扎实的研究功底与较为明晰的研究思路,这也为深入研究食品安全问题打下了坚实的基础,有助于产出高质量的研究成果与学术论文;二是有了基金资助,将有助于研究者进一步深入实际进行调查研究,为研究成果(论文)的实践性、科学性、严谨性、规范性提供可靠保障.当然,这绝不意味没有基金资助的学者或研究团队就无法深入研究并写出高质量论文,亦不保证所有基金资助的研究团队都能写出高质量的研究论文,只是为更好地进行文献综述,方才选择这一更具科学性的指标.

通过中国知网数据库(CNKI),我们依筛选标准检索到约1512篇相关文章.通过快速阅读文章标题与摘 要,删除了完全从其他学科,如生物学、工程学、学等着眼进行研究而明显与公共管理领域无关的部分文章,以及一些单纯的工作总结等,最终确定了217篇文章.随后,笔者速读这些选定文章,界定了文献分析的几个维度(见表1).

明确这些分析维度的界定,旨在通过定性分析,掌握目前学术界对于食品安全问题的关注所在,以便在前人研究的基础上进一步深入探讨,寻求到我国食品安全治理困局的解决之道.

二、基于四大维度的定性分析

通过文献筛选,以及四个分析维度的确定,笔者将具体分析近年来中国食品安全研究的版图,以明确现状、分析趋势,并展望未来的研究方向.

(一)关于食品安全问题基本理论的研究

建国后很长一段时期,在低生产力背景下,我国粮食生产一直无法保障充足供给,受此影响,我国很多学者均从“粮食安全”开始界定“食品安全”.伴随中国经济社会的迅猛发展,民众生活状况得到显著改善,生活质量及水平得到明显提升,温饱问题已经基本得到解决,越来越多的学者实现了食品安全研究的问题转向,开始关注食品质量安全问题.

至于食品安全的内涵问题,很多学者将其概括为两个层次:一是食品数量安全,主要是指保障民众基本生活需求的、足量的食品供给;二是食品质量安全,主要是指保障食品质量,以使消费者免受有害物质伤害.[1]这两个层次是存有联系亦有区别的议题,共同对民众生活产生影响.

对于食品安全的科学内涵,不同学者基于不同学术背景与价值诉求,进行了各自不同的界定,归纳而言,大致具有以下几种观点:第一,认为食品安全属于科学范畴.食品安全涉及生化、医学等专业领域,食品安全的保障有赖于科技创新进步及社会发展,每一次食品科技的创新发展都会带来人们对于食品安全问题的重视,以及政府监管政策的更新.第二,认为食品安全属于法学范畴.食品市场上会经常出现“市场失灵”,这就需要政府依据相关食品安全法律法规,运用国家强制力来进行强力干预.[2]第三,认为食品安全属于政治范畴.无论国家发展程度如何,食品安全都是与民众生存权密切相关的基本权利,都是政府及企业必须履行的基本责任和对社会的庄严承诺,体现突出的强制性及唯一性.第四,认为食品安全属于经济范畴.作为生活必需品,食品对于民众生活以及社会经济发展具有极为重要的作用,无论是国内市场,抑或国际市场,随着人民收入水平的增加,食品贸易都将出现增长.一些学者结合新形势下出现的新问题,从不同视角对食品安全的内涵进行了深入探讨.姜启军、苏勇结合中国出现的恶性食品安全事件,从经济学和学视角切入,认为食品安全是企业对利益相关者的道德承诺.[3]戚建刚、王瑞萍、杨小敏等从风险视角着眼,对食品安全的概念及内涵加以进一步丰富,均认为“食品安全”具有社会风险的建构属性.

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此外,还有学者从生态环境、经济发展以及社会属性等层面来界定食品安全.张文学等通过分析研究外部环境与食品之间的关系过程,提出了“食品安全的环境责任”概念.周应恒等从经济学角度对现代食品安全问题进行了多层面分析,并提出其是“现代生产与消费方式的产物”.[4]李磊从“社会约定”视角对食品安全进行研究,认为其是一个社会性概念,“涵盖食品生产、加工、流通、消费的全过程,既包括生产安全,也包括经营安全;既包括结果安全,也包括过程安全;既包括现实安全,也包括未来安全.”[5]

(二)关于食品安全影响因素的研究

至于食品安全问题的引致因素,国内不同研究方向的学者们从各自学术背景、研究兴趣入手,提出了各自不同的看法,但有一点可谓大家的共识——这些因素涉及方方面面,极为复杂.

一些学者从表征层面进行分析,归纳了影响我国食品安全的主要因素.山丽杰等根据对江苏南部、中部、北部三个地区657名消费者的实际调研数据,以计划行为理论与结构方程模型为主要分析工具,得出了“添加剂滥用容易导致消费者恐慌,从而引起并加剧食品安全问题”.[6]蒋正华也持相同观点,他认为影响食品安全的因素主要包括三大污染源:微生物、化学物质、环境.他还根据欧洲的“疯牛病事件”以及我国的“三聚氰胺事件”,进一步指出食品安全问题的国际化趋势日益明显,“蝴蝶效应”随时可能发生.[7]

另一些学者则从全程控制的视角来切入.何玲等认为食品安全指的是“食品(食物)从生产等初级阶段一直到消费的所有活动符合国家强制标准和要求,不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患”,主张“围绕食品链对食品安全实施全过程监管”.[8]张潮、刘荣荣等结合具体食品安全事件,认为生产过程以及加工过程中的不安全因素、包装容器的污染、生产经营者的故意掺检测等是造成我国食品安全形势严峻的几大要素.霍建国则认为我国食品安全问题可细分为常规性与非常规性两类,主要包括农药、兽药残留,滥用食品添加剂,及非法加工、新技术运用带来的未知风险等,而我国食品安全问题愈演愈烈的深层次原因则是食品链之间的利益复杂性、经营成本的上涨压力、小作坊大量存在而带来的监管困难,以及管控体系不健全.[9]

还有一些学者以政府定位切入,从制度建设与供给等维度探究了食品安全问题产生的根源.林闽钢、许金梁认为,由于市场机制的缺陷和制度的不完善带来了食品安全问题,而地方保护主义和政府规制失灵又进一步加剧了食品安全问题.[10]刘亚平以“监管国家”理论为指引,考察了中国“有限准入”理念下出现的设租之争,以及“发证式监管”与“运动式执法”带来的食品安全领域“管不胜管、防不胜防”现象.[11]詹承豫等指出,政府失灵、市场失灵、合约失灵是造成食品安全突发事件的三大要素.[12]张虹从食品产业链与食品监管的视角,指出影响食品安全问题出现的主要因素为:利润分配不均、管理不善、多元共治与内部协调不足、信息不对称、法律法规尚需完善.[13]吴雄周则直接指出制度监管失范是导致我国食品安全事件的根本原因,具体表现为食品安全标准过松且不统一、监管力度不够、多头监管出现真空地带、行政问责制缺位.[14]张淑艳等归纳出中国食品安全形势日益恶化的五大原因:消费者认识不清、生产者职业道德滑坡、地方保护主义作怪、管理部门协同性不高、生产体制不健全.[15]张勇进一步指出,由于我国仍普遍存在着食品产业规模化、组织化、规范化水平低下以及诚信道德体系完善程度不高的现实,使得食品安全监管困难重重.[16]

(三)关于食品安全各利益相关方的研究

与国外学者对食品安全各利益相关方的研究一样,国内学界对这一问题的研究同样可分为三大方面:一是关于食品生产者的研究,如农户、牧民,以及食品生产加工企业等主体对食品安全的影响;二是关于食品消费者的研究,如消费者对于绿色食品、转基因食品的选择倾向,食品信息不对称对于消费者的影响等;三是关于食品监管者的研究,如中国食品监管体制及监管机构的变迁、政府监管绩效的评定与提高、政府监管模式的选择、政府在监管中的地位,还有一些学者对行业协会等第三部门也给予了学术关怀.

1.关于食品生产者的研究.国内学者对于食品生产者的研究多为实证研究,选取样本企业后,运用定量研究方法,以探求食品生产企业对于食品安全的影响.周洁红、胡剑锋选取浙江省99家蔬菜加工企业为研究对象,通过方差分析、Logit回归分析等方法,对蔬菜加工企业的质量安全管理机制、效率、行为及其与上下游单位的关联作用进行研究,发现了几个结论:食品企业进行质量安全管理的直接动力来自于市场,管理行为带动了农民等上游主体提供安全蔬菜的水平,企业的目标市场直接影响到企业质量安全管理机制的选择,企业自身特性、企业与供应链上下游单位之间的关系影响到企业对现有质量安全管理措施所带来效用的感知,并进一步影响到企业对未来质量安全管理措施安排的考量及蔬菜整体质量安全水平.[17]王世表等从生产者行为理论出发,通过对广州市水产养殖企业安全行为的问卷调查与实证分析,发现多数企业对食品质量安全认知水平不高、申请认证的主动性较差,且其安全生产行为受同行业者及自身经济效益的影响较大.[18]

一些学者则将食品安全监管的技术体系与食品生产企业结合起来加以考察,关注技术体系在食品生产企业中运用的有效性等.元成斌、吴秀敏利用四川60家食用农产品企业的调研数据,分析了质量可追溯体系对企业成本和收益的影响,阐述了食用农产品企业申请实行可追溯体系的主要困难:建立初期花费成本太高、国家相关优惠政策不足、需要对管理人员和生产人员重新培训、市场对可追溯产品认可度不高,并提出了三大政策建议.[19]王志刚等则关注HACCP体系认证在食品加工企业中实施的有效性,通过分析全国482家食品企业的调研数据,阐述了影响企业采纳HACCP认证的因素,通过数据对比证明了采纳HACCP对企业收益的正促进作用,并从政府、企业、社会三个维度提出了建议.[20]除开展对于食品生产、加工企业的研究外,亦有部分学者将关注点放在食品流通渠道.任燕、安玉发通过对北京八大农产品批发市场内经销商的食品安全认知、态度、行为进行问卷调查和分析,发现批发市场内经销商对食品安全问题普遍较为关注,但对相关政策法规认知有限,且对自身的食品安全监管作用认知不足,以致其经营行为不规范,有鉴于此,研究者提出了加强农产品批发市场食品安全监管的策略:提高政府的监管效率、加强食品安全法规信息发布的权威性和及时性、规范批发市场内经销商的经营行为、强化我国农产品批发市场建设.[21]

2.关于食品消费者的研究.通过分析选定的文献不难发现,国内学者关于食品消费者的研究主要集中在以下几个维度:对于特定食品,如可追溯食品、绿色食品、转基因食品等的购写意愿、消费者的食品风险感知、消费者对于食品安全监管的参与、消费者的信任构建等.

就消费者对特定食品购写意愿的研究而言,大多数研究将研究对象聚焦于“可追溯食品”,选取的研究论文共计7篇,占同类选取论文数的50%.赵荣等以南京市为例,通过对消费者的可追溯食品购写行为进行实地调查,考察了消费者对可追溯食品的认知水平和购写意愿,发现消费者虽普遍关注食品安全问题,但对可追溯食品的认知程度较低,其对公共政策和公共媒介的不信任阻碍了可追溯体系的推广和发展,其购写意愿主要受收入水平、食品安全规制程度、可追溯食品的安全性和重要性、食品安全信息可信度的影响.[22]此外,中国农业大学乔娟教授牵头的研究团队还针对贵阳、北京、陕西咸阳等地的消费者群体,进行了可追溯食品的认知态度、购写意愿及影响因素的实证研究.

除了围绕可追溯食品开展研究外,学者们还将学术关怀给予了其他几类特殊食品.冯良宣等通过在重庆市的实证研究,调查了消费者对转基因食品的购写意愿,发现消费者年龄、性别、受教育程度、参与及认知度、对食品安全的关注度、对科学家的信赖度等会显著影响消费者对转基因食品的购写意愿.[23]王怀明等通过研究南京市的猪肉消费,采用实验模型法测度多种质量安全标识共存下的消费者支付意愿,发现原产地标识对支付意愿的影响不大,但可以强化消费者对产品质量品质的信任度.[24]

在风险社会视域下对食品消费者进行研究,目前也渐成热点.范春梅等以三聚氰胺问题奶粉事件为例,以风险感知为切入点,构建问题奶粉事件中公众的风险感知与应对关系模型,揭示出风险信息对消费者风险感知和控制感的影响,并从企业层面、政府层面、消费者自身层面提出了质量保障、监管加强、建立信息透明机制等三条建议.[25]

复杂形势下的食品安全治理呼唤公民社会的健康成长.对于消费者的研究,亦有一部分是关注消费者对于食品安全治理社会参与的.詹承豫等通过分析三鹿奶粉事件,发现社会参与不足是事态扩大的重要原因,并提出要完善体制机制建设,促进包括消费者在内的广泛的社会参与.[26]张璇等以南京市为研究地域,通过对市民参与食品安全监管的实证分析,探讨了参与不够的原因,并提出了政策建议.[27]学者文腊梅还提出了消费者参与食品安全监管的新模式.[28]

3.关于食品监管者的研究.针对食品监管者的研究一直以来都是食品安全问题研究的重要领域.在传统“大政府、小社会”的时代背景下,监管者的角色更多是由政府来扮演的,正因为此,政府也就自然而然地成为食品监管者研究的重要对象.具体而言,我们可以将“政府作为食品监管者”的研究细分为如下几个向度:政府监管体制及监管部门的变迁、监管模式的选择、政府在监管中的角色定位、监管绩效的判定与优化.

刘亚平将关注点聚焦于食品安全监管的“执行”部门,详细梳理了卫生部门从执法与技术不分到分离、农业部门走向综合执法、工商部门从小摊贩管理走向市场管理、质检部门从技术监督走向质量管理的变迁之路,并描绘了中国食品安全的监管全图.[29]颜海娜基于“整体政府理论”的分析框架,在“大部制”背景下,从组织结构改革、伙伴关系建立两大维度对我国食品安全监管体制改革进行了审视,找出现存问题,提出未来改革方向.[30]袁文艺等总结了中国食品安全管制的变迁规律:管制重心从经济性管制走向社会性管制,管制理念从食品卫生走向食品安全,管制法规从部门主导型法规体系走向基本法法规体系,管制机构从分散管制走向综合管制和集中管制.[31]

一些学者不仅梳理监管体制的变迁,还更进一步地探讨适合中国食品安全治理的模式选择.袁文艺以模式分析方法为研究工具,探讨了现行食品安全管制模式的缺陷,提出了模式转型与政策优化的建议:完善法规体系、整合管制部门、优化管制过程、推动多元参与.[32]张红凤等在分析了“单中心治理模式”下的食品安全政府规制模式的缺陷后,引入“多中心治理理论”,从参与主体角色界定、模式运行机制两个维度重构了食品安全治理模式.[33]夏黑讯总结了我国业已形成的两纵两横四种不同监管协调模式:上级“指令”型纵向协调模式、个案应急型纵向协调模式、特定机构统一协调型横向模式、自行合作型横向协调模式,并在此基础上提出了监管协调机制的完善路径.[34]

无论是监管体制改革,还是监管模式重构,首要的问题都是政府的定位.葛自丹指出,食品安全中的行政主体——政府,必须坚持“怎么写作重于监管”.[35]任燕等基于北京市场的案例调研,剖析了传统监管模式下政府定位不准带来的一系列问题,提出了政府监管职能由“反应型”向“自主型”有效转变的全新模型.[36]刘焕明等基于企业和消费者微观行为的视角,构建复杂博弈模型,提出政府应改变规制方式,将补贴、降低安全食品生产成本、消费者培训、信息公开等作为规制的主要方式.[37]此外,周小梅、温志强、穆瑞丽等还从管制需求与供给角度、食品安全危机处理、社会性规制等视角对政府的角色定位做了研究.

还有一些学者则专注于食品监管效率的评估与提高.王能等选取不同年份和主要省份食品监管的相关指标,用数据包络分析法分析了体制改革中食品监管横向及纵向的相对效率,提出提高效率的三条路径:实现监管一体化;合理配置资源,降低政府成本;不断扩大监管规模,提高规模效率.[38]刘录民等分析了中国食品安全绩效的现状,借鉴西方先进经验,提出了食品安全监管评估指标体系构建的基本思路:以科学发展观为指导,坚持以人为本;定性指标与定量指标相结合;终点指标与过程指标相结合;客观指标与主观指标相结合;用科学方法和程序筛选评估指标.[39]三、简要述评

总体而言,近年来我国食品安全研究成绩不少、问题犹存.在经历十多年的快速发展之后,中国食品安全研究也逐渐进入一个瓶颈时期,制约其理论的进一步深入与实践的耦合.

一是现有研究大多局限于现象和经验的描述.不可否认,确有一些定量研究,但大多仍停留在单纯的问卷调查、数据分析等技术层面,定性研究不太多,或言之,定性与定量研究结合不紧密,故而缺乏理论框架与解释话语体系,导致理论的解释力及结论的说服力大打折扣.

二是国内现有研究大多仍集中在经济学、生物学、工程学等领域,而最应给予学术关怀的公共管理学科却涉入不多,相应的研究成果较少.除此之外,各学科多活跃于各自的研究话语体系之内,相互之间缺少充分的实质合作与交流,以致无法建立跨学科、跨领域的学术共同体.

三是国内学者们大多热衷于借用西方理论,并以此来检视或解释中国现实,相对忽视中国本土化理论解释框架的建构,导致真正适合中国具体国情的本土化理论框架与模型较少.固然,西方在该领域研究开展时间早、成果多,我们亦可加以参考借鉴,但这些理论在中国的适用性与解释力则需要实践检验.

四是就具体研究而言,太过专注于政府监管,强调外部约束,忽视企业自律;强调对政府管制的依赖,忽视对治理主体多元参与的促进.现代社会呈现出显著的“小政府、大社会”特征,以“多元治理”取代“政府管制”已成为不可扭转的趋势.在食品安全领域,如果仅靠政府在问题出现以后的监管,而忽视包括企业、消费者、行业协会、新闻媒介等多元主体的参与,忽视网络架构的形塑、忽视治理主体的协同,显然既不符合社会发展的潮流,也将无助于食品安全形势的有效好转.

如上所述,现有研究取得了可喜成绩,初步建构了食品安全研究的中国话语基础,但也存在以上四方面之不足.这些成绩与不足既为中国食品安全治理的顺利开展奠定了坚实的基础,也为其进一步深入发展留下了广阔空间与可能.