我国行政裁决行政诉讼中司法审查完善

摘 要：随着社会经济涉及领域的不断延伸,平等主体之间法律关系涉及技术性和专业性的范围越来越广,行政事务管理的需求不断扩大,行政权向民商法领域扩张已成为不争的事实.在审判实务中,行政裁决案件属于行政诉讼案件受理范围已形成共识,但就我国现状来看,行政裁决司法审查制度存在一些不足.本文从行政裁决现状及司法审查之困境对入手,在主张拓展司法变更权适用范围的同时,还提出对适用司法变更权予以必要规范和限制,以实现行政权与司法权的有效平衡.

关 键 词：行政裁决司法审查司法变更权

中图分类号：G92文献标识码：A文章编号：1003-9082（2013）10-0178-02

一、当下行政裁决司法审查困境

1.行政裁决合理性审查标准缺乏

根据《行政诉讼法》及其相关解释,我国对具体行政行为的司法审查主要以合法性审查为主,只有当行政机关作出的行政处罚行为显失公正时才启用合理性审理.合理性审理在我国审判实践中慎少采用.法规而享有的在处理具体事务中行政裁决司法审查中所说的行政合理性审查主要是对作出具体行政行为的行政机关依据相关法律使用的自由裁量权.当下享有行政裁决权的行政机关所拥有的准司法权比一般的行政机关拥有的准司法权范围更大,自由裁量权可行使的地方更多,对行政相对人权利影响范围也更广.如果在具体的行政裁决司法审查中,人民法院只单单审查行政裁决的合法性,不将行政自由裁量权纳入司查审查范围之内,这会导致其解决纠纷的局限性,不能充分保护当事人的合法权益.行政诉讼并不能最终解决民事纠纷,纠纷的解决还是得通过新一轮的行政裁决进行,不利于改变行政主体逃避履行行政裁决职责的现状.

2.行政裁决司法审查结果缺乏确定性

行政裁决与一般具体行政行为的区别在于其包括两种法律关系即民事法律关系和行政法律关系,对行政裁决不服提起行政诉讼,法院实质上是审理的是在民事法律关系基础上形成的行政法律关系,虽然在《行诉法解释》第61条规定了可以一并审理民事纠纷,但即便法官审理的结果是行政主体对民事纠纷的裁决错误,法院依然不能作出变更裁决而只能作出撤销裁决的判决,责令作出行政裁决的具体行政机关重新对行政相对人之间的权利义务关系进行确定.如果法院判决撤销行政裁决,则当事人必须再一次提起行政裁决或通过诉讼活动来确定双方的民事法律关系,于是便出现了网上曾炒得沸沸扬扬的“一起经过14次裁判的行政案件”这样类似的事件,经过一轮又一轮的裁决——撤销——再裁决——再撤销,双方都耗费了大量的人力、物力和财力最终还是没能讨得个说法.

二、法院享有并实施司法变更权的必要性

在行政诉讼司法审判实践中,通常情况下人民法院不得变更原具体行政行政行为,在目前的行政法律法规体系中也只有在《行政诉讼法》第54条第4项有关于司法变更权的规定.内容是当行政处罚显失公正的,人民法院可以判决变更.人民法院在审理其它行政诉讼案件时,只对行政机关作出的具体行政行为作出维持或撤销的判决.但是我们要看到行政裁决不同于一般的具体行政行为,其即包含民事法律关系也同时包含行政法律关系,而解决行政裁决的合法性往往不是当事人的最终目的,他们的最终目的在于解决平等主体之间原来的民事争议.如果行政裁决案件赋予法院司法变更权,既能最大限度的实现当事人的诉求,也有利于发挥法院化解矛盾的职责,因此司法变更权的适用范围至少应当拓展到行政裁决.

1.行政裁决诉讼适用司法变更权能够提高司法审判效率

现代司法权合理有效发展两大目标是公正与效率,尤其是司法效率.在当下司法环境中,对司法审判效率的追求已成为现代司法公正的重要内容.要实现司法高效率要求运用最少的人力、物力、财力,采取最合理的方式方法,在最大范围内满足诉讼当事人对公正、平等的要求.由于行政裁决具有非终局性,如果享有司法审查权的法院缺乏变更权,对不合理、不合法的行政裁决只能作出撤销的判决,使当事人之间的权利义务又回归到不确定的状态,要想解决民事争议,必须提起新一轮的行政裁决或民事诉讼,造成司法成本的极大浪费.如果法院对违法的行政裁决具有司法变更权,在审判过程中可以在查明案件事实的基础上直接作出变更的判决,这样能够有效地解决当事人之间的矛盾,维护当事人的合法权益,真正实现案结事了.

2.行政裁决诉讼适用司法变更权符合行政权与司法权分工的原则

理论界存在反对赋予法院对违法行政裁决享有司法变更权的声音,理由之一是担心导致司法权过度干预行政权,人民法院不能代替行政机关行使行政管理权.事实上这个担心并不存在.行政裁决是指行政机关依照法律授权权限以第三者的身份,对平等自然人、法人之间涉及行政管理的民事纠纷依据法定的程序裁判的具体行政行为.一些理论家认为将法院司法变更权的范围延伸至行政裁决,会有司法权侵入行政权的危险,这实属杞人忧天.首先,行政裁决解决的是原本就属于法院分内之事的民事纷争,剥去行政的外壳,实质就是司法权的范畴,只不过法院为了减轻负担,且行政机关由于自己的专业技术和程序,会选择最方便、最快捷的方式解决纷争,节省了各方面的成本.所以,行政裁决只不过是为当事人解决纠纷提供更方便的一条途径,并没有剥夺法院之固有职权,对行政裁决案件享有司法变更权,只是法院变更错误行政行为,行使司法职能的本职行为.

3.赋予法院司法变更权有利于实现对行政自由裁量权监督和制约

现代法治认可行政自由裁量权的存在,行政权的日益扩张是法治国家普遍存在的真实现状,在当下中国的司法环境中,普遍存在司法权对行政权“强维护和弱监督”的现象.行政诉讼法的立法本意是保护行政相对人也就是自然人、法人、其它组织的合法权益,目的是通过司法途径实现对行政权的一种制约.同时在一些特殊领域在一定程序上有限度的拓展司法权的权力范围,对行政主体作出的具体行政行为进行合理性审查,防止行政机关自由裁量权的乱用、滥用,也有利于实现实质意义上的公平和正义.4.法院享有司法变更权,有助于确立司法权威

司法变更权是法院对行政机关乱用、滥用自由裁量权进行合理有效监督的一种手段,是缓解行政纠纷,调和官、民关系的一种有效方式,是克服诉讼障碍、避免循环诉讼的重要途径.在解决平等主体之间民事争议方面,行政裁决较司法审判具有技术专业性强、办案方式方法灵活、程序简便等优势,但我们也应该要认识到行政裁决只是一种准司法行为,作为行政救济手段的行政裁决也有其局限性.行政裁决在程序上不如司法审判程序严密,对当事人的权益保障也弱于司法审判.司法终局性和权威性决定了司法平等主体的权利具有最后救济和终局保障的作用.

三、法院享有司法变更权应遵循有限扩张原则

在行政裁决类行政诉讼案件中司法变更存在深度的问题.司法变更深度指的是司法审查应深入到什么样的程度,怎样的行政裁决将受到司法干预,才能既有效的控制行政权力无节制地行使,又不至于削弱行政裁决机关的作用.在行政裁决案件中,若将司法变更权扩展到整个行政裁决领域,这是不切实际的、不具有可操作性的.司法权对行政权的介入“过”或者“不及”都有恃于最初的目的.正如埃尔曼所言“法律永远是部分原则加部分权力”,因此,有必要对行政诉讼中司法变更权的适用予以规范.

1.法院行使司法变更权必须将合理性标准引入审查范围

从合法性原则向兼顾合法性与合理性原则发展,是现代行政法发展的主要特点.行政合法性司法审查,是对行政行为最基本的控制方式,而行政合理性司法审查则是“法律师综合控权方式中最高层次的控制方式,因为它是最体现实质正义的,最合乎人论理的”,法院在行政裁决诉讼中司法变更权是司法审查限度的扩大化,它实质上包含了对行政裁决行为合法性和合理性的审查.法院在进行合理性审查时,应依据比例原则、平等对待原则、妥当性原则多方面加强对行政裁决的合理性审查,加大对具体行政行为的司法审查力度.在行使司法变更权的同时,也要预防司法人员的自由裁量权替代行政人员的自由裁量权,以法官个人主观判断代替行政官员的主观判断.在行政诉讼审判实践过程中,法官只能在掌握案件事实的情况下,结合合理性、平等性原则,来判定具体行政行为是否显失公正,尽尔进行适当的变更.至于在行政主体作出的具体行政行为并非显失公平的情况下,法院不能随意采用司法变更权,因为在合法的前提下,如何作出更合理的行政行为是法律赋予行政机关的自由裁量范围.变更判决只能是法官手中掌握的不到万不得已不得使用的最后手段.

2.法院只能对违法行政裁决诉讼适用司法变更权

在具体司法实践中,民事争议当事人以不服行政机关不作出行政裁决为由提起行政诉讼,在这种情况下,享有行政裁决权的行政机关没有行使行政权力来解决平等主体间的民事纠纷,行政主体拒不裁决,当事人可以直接向人民法院提起民事诉讼,而不应涉及行政诉讼的行政裁决司法变更问题.

而当行政机关依职权作出行政裁决后,民事纠纷当事人再向人民法院提起行政诉讼时,人民法院应行使对行政裁决的司法变更权从而解决平等主体间民事纠纷,而不应再一次将民事纠纷推向行政机关.但在行政裁决违法之诉中,法院的司法变更权也不是无限制的.民事纠纷当事人不服违法行政裁决向人民法院提请行政诉讼,法官在认定行政裁决违法应从事实方面、证据方面、法律适用等方面考虑.当行政机关作出的行政裁决事实清楚,而适用法律、法规错误时,法院才适用司法变更权对行政裁决予以变更.当行政机关作出的行政裁决事实清楚,适用法律、法规正确,但行政裁决显失公正即违背公平、平等、比例等原则,出现合理性问题时人民法院可以直接做出变更判决.也就是说,法院对程序违法、事实不情的行政裁决,不启用司法变更程序.因为人民法院作为司法审判机关在如何适用法律法规上有着得天独厚的优势,而对于专业技术性强的问题的认定行政机关更具权威.

3.法院司法变更权只能依争议双方当事人要求行使

司法权与行政权最主要的区别是司法权的行使具有极为被动的特征.司法的被动性来源于司法的公正性这一最高的价值追求.司法权行使的被动性是司法公正性的需要,司法公正性要求司法权的行使必须是被动的,而不是主动的,否则就有可能破坏司法的公正性.体现司法权被动特征的最典型的司法原则是“不告不理”.“不告不理”是指未经当事人起诉的案件,法院不得受理和审判的诉讼原则.在诉讼中实行“不告不理”原则也是尊重当事人的自主处分权利的重要表现.如果民事争纷当事人双方只是要求撤销行政裁决,或者要求行政主体重新做出裁决,法院不得超越当事人的诉讼请求,直接变更行政裁决的内容.

4.法院实施司法变更权应保护原告的合法权益

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第55条第1款规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚,但利害关系人同为原告的除外.”该规定表明法院在行使司法变更权的过程中,要尊重原告的诉讼请求,当原告诉求法院撤销违法具体行政行为,明确表示不同意变更时,法院应当作出撤销判决,而不应对具体行政行为进行变更；也不能损害原告的利益,防止出现原告因启动的行政诉讼程序反而成为损害自身权益的可能.

四、结语

我国目前的行政裁决司法审查制度,无论是从理论研究还是从制度建设上,都存在不少问题,本文仅从司法变更权入手,论述了在行政裁决行政诉讼中引入有限司法变更权合理性及正确适用司法变更权的相关规定.在行政裁决诉讼中推行司法变更权的有限扩大,有利于体现人民法院对行政机关的司法监督职能,有利于保护公民、组织的合法权益,充分实现司法权与行政权的平衡状态.