反垄断法对食盐专营的豁免与适用

点赞:13679 浏览:58272 近期更新时间:2023-12-21 作者:网友分享原创网站原创

摘 要:食盐专营是典型的特许垄断行业,一直以来被视为反垄断法当然豁免适用的领域.对基于公共利益的行业豁免理论进行反思,对特许垄断行业整体豁免适用反垄断法的历史实践进行考察,动摇了食盐专营整体豁免适用反垄断法的基础.遵循“最小豁免原则”评判食盐专营下的具体垄断行为应是规制食盐专营的普遍态度.

关 键 词:食盐专营;公共利益;最小豁免

中图分类号:DF414 文献标识码:A 文章编号:1001—5981(2012)06—0048—05

食盐专营是国家出于整体经济利益和社会公共目标追求的考虑,特许盐业公司对食盐产品实行垄断经营,享有排他性的经营特权.作为典型的特许垄断行业,食盐专营具有法定垄断的背景,一直以来被视为反垄断法当然豁免适用的领域.但食盐专营的实践表明,专营本身并不具备保障经济性或社会性目标追求实现的机制.恰恰相反,特许垄断下的信息不对称和规制俘获滋生了严重的垄断弊端,造成目标追求偏离设立初衷,并引起社会多方不满.早在2005年,盐业体制变革就被归入国务院深化垄断行业变革日程,国务院延续5年催促盐改,但至今尚未出台具体方案.我国学术界特别是法学界一直以来对盐业垄断关注很少,理论研究的缺失势必导致行动的迟疑.本文试图从反垄断法学的视野,检视食盐专营的实质,探讨反垄断法对食盐专营适用的依据和基本原则,以期为深化食盐专营体制改革提供法学理论支撑.

一、食盐特许垄断的动因及垄断本质

(一)食盐专营产生的历史背景

食盐专营体制发轫于盐业计划经济体制,形成于上世纪90年代计划经济向市场经济转轨的过程中,这一特许垄断经营模式的形成主要受到三个重要因素的影响.

1.盐业消费结构的变化

历史上盐的主要用途是食用,随着工业的发展,盐的用途结构发生了巨大变化.1950年我国食盐消耗占总产盐量的比重为88.9%,工业用盐仅占6.2%,1978年食盐消耗占总产盐量的比重为53%,工业用盐为36%,到2007年工业用盐比重上升为80.89%,食盐消耗比重下降为16.92%.从世界范围来看,盐的主要用途为化工业原料,其中烧碱和纯碱工业用盐占总产盐量的58·5%,除冰盐占总产盐量的14%,食盐占总产盐量的17.5%,其他包括农牧渔盐和水处理用盐占10%.工业的发展使盐早已不仅是生活消费必需品,而且是基础工业、特别是化工业的重要原料.盐业消费结构的变化是促使政府形成食盐专营、工业盐市场化管理思路的重要经济动因.

2.市场在资源配置中基础性地位和作用的确立

在党的十四大确立市场经济体制后,两碱、造纸、纺织、食品加工等原盐下游行业纷纷引入市场机制,发挥市场对资源的配置作用.但这一时期的盐业仍然沿袭计划经济体制下的生产经营格局,作为销售主体的盐业公司只销售不生产,作为生产主体的原盐生产厂家只生产不销售,不允许用盐企业与产盐企业见面,凡绕过盐业公司的供销行为都是非法行为,要受到盐业公司的查扣和处罚.上游计划经济导致的低效率和垄断与下游市场经济的自由竞争之间产生了持续不断的摩擦和冲突,下游化工、食品加工、皮革等行业竞争异常激烈,难以将上游原盐的高成本压力继续传递下去,这种激烈碰撞最终促使工业盐走上了市场化道路.

3.政府公益目标的价值追求

在中国经济转轨的过程中,食盐并没有向工业盐一样开放市场,而最终选择了专营制度,其最直接的原因在于食盐自身的特殊性.食盐是人们日常生活的必需品,虽然在整个盐业消费结构中比重不断下降,而且人均消费量稳定,但食盐安全关系到每个人的身体健康和千家万户的食品安全.与此同时,上世纪90年代初的中国正积极开展食盐加碘消除碘缺乏病等多项工作.我国是一个缺碘的高发国家,而食盐中加碘是最为便捷、快速、有效的办法.经济转轨中的政府对市场能力仍存在怀疑,为了保障人民生命健康,在短时间内消除碘缺乏症对国民尤其是儿童健康的危害,国家在1994年设立了食盐专营制度.《食盐专营办法》第1条就开宗明义地表明了这一宗旨.

(二)食盐特许垄断的本质特征

1,政策性垄断

理论界一般认为需要政府干预竞争的情形主要包括两类,一类是自然垄断,一类是政策性垄断.谢勒(Scherer)1980年在其著作《产业组织结构与经济绩效》中指出:“规制最传统的理由是检测设自然垄断的存在”.政策性垄断则是行政当局基于另外的一些原因进行的规制,如怎么写作的公共性、信息偏在、税收、公众健康等目的.从经济学的角度看,自然垄断行业具有成本弱增性和网络性等经济特性,这决定了优化资源配置只有在限制竞争的条件下才能实现.食盐行业不存在自然垄断行业特殊的经济特性和技术条件限制,食盐的市场结构是竞争性的,引入竞争本身不会产生降低生产效率和形成巨大沉没成本造成资产浪费等弊端.食盐成为特许垄断行业最基本的原因是为了追求食盐质量安全和实现食盐加碘的公益目标,从而对食盐的经营资格、、销售和生产决策等各种活动进行管制.这是一种典型的政策性垄断.


2.绝对垄断力量

对于垄断力量的确立标准通常依赖于对产品市场和地理市场的界定.就食盐产品市场而言,盐是生命构成的基本物质,是人民日常生活的必需品,化学成分固定,没有其他合适的替代品,缺乏需求弹性.在地理市场上,由于食盐专营制度对市场准入资格的限制,盐业公司都在限定的地理范围内销售产品.《食盐专营办法》虽未直接规定食盐批发经营的主体,但先于《食盐专营办法》颁布的《盐业管理条例》(1990年)第二十条规定:“盐的批发业务,由各级盐业公司统一经营.未设盐业公司的地方,由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营.”由于管理机构设置上的“路径依赖”,虽然工业盐生产销售已经导入市场竞争机制,但在食盐批发管理上仍沿袭了旧有销售模式,盐业公司在其所在行政区域内从事食盐批发经营,只有中国盐业总公司是唯一一家通过兼并地方盐业公司在多个地区经营食盐批发业务的企业,但中国盐业下属的盐业公司与其他盐业公司之间并不存在竞争关系,只在各自既定的地理市场内销售.产品的特殊性和地理市场的准入限制使食盐专营下的盐业公司在各自销售区域内都有绝对的市场力量.3.利益相关主体

国家虽早已明确盐业经营权和管理权分开的管理思路,并在《食盐专营办法》等法规中加以规定.但实践中食盐的管理和经营并未真正分开.在层面,由于部委之间在盐业管理上存在分歧,盐业主管部门频繁撤立变更,并一直缺乏相应的人手和配备,中盐公司仍实际行使全国食盐定点生产计划、批发许可和食盐准运证管理等多项行政权力.在地方层面,全国绝大部分省、自治区、直辖市的盐业公司和盐务局仍是“两块牌子、一套人马”,盐业公司直接负责本区域食盐计划安排、生产、调运,并进行本地区的盐政执法.在现行的运转模式下,盐业公司无疑在食盐生产、销售和管理中处于核心地位,同时兼具运动员和裁判员的双重角色,是食盐专营的最大受益主体.

二、反垄断法适用食盐专营的依据

(一)基于公共利益的行业豁免理论的反思

公共利益规制理论检测定政府规制的目的是通过提高资源配置效率,纠正市场失灵,增进社会福利.并检测定规制者专一的追求这一目标,所以政府被看作是公共利益的代表,应公众的要求来纠正市场活动带来的无效率和不公平.将公共利益作为政府管制的出发点的公共利益理论曾经长期作为正统的理论在管制经济学中居于统治地位,司法权对行政权表现出普遍遵从,反垄断法对政府垄断行为的豁免处于扩张状态.如,美国反垄断法颁布之前,“普通法也处理垄断问题.有些垄断是被授予的特权,有些则是非法的.为法院、惯例或议会所明确认可的垄断都不是问题.其他垄断全部被法院认为是非法的.”但政府规制造成了许多无效率的结果,公共利益理论无法也无力解释规制失灵的现象.以斯蒂格勒和弗里德兰为代表的利益集团理论派的研究表明政府易受管制企业俘获,并非当然实现公共利益.“规制政策是一个能够满足社会成员愿望的合适工具,无论是消费者还是寻求保护的产业都是从自身利益最大化出发.”政府限制竞争的行为到底是出于公益的合理管制,还是因部门利益、行业利益、区域利益或集团利益但以促进经济、增进效益为名对竞争的任意限制,的确很难一一辨清,“相反,它们是由一系列复杂的政策和经济力量产生的,并非全都能导致令人满意的结果”.

管制理论的发展使西方国家对于以公共利益为名的政府限制竞争行为保持警惕态度,“要仔细权衡对竞争的限制在多大程度上是有助于公共利益,对于被诉的管制行为不能当然获得豁免,要置于追问的海洋中,探究其是否可以获得反垄断法的豁免.”从近半个世纪反垄断法的实践来看,随着竞争价值得到越来越广泛的认可,反垄断法已普遍适用于电信、邮政、电力、证券交易和电视广播等管制行业.美国学者Darren Bush甚至指出,今天的行业管制对竞争和市场基本原则的依赖正不断加强.在管制建立的市场中,当管制与反垄断法分享共同的目标追求时,对这些管制行业适用整体豁免是毫无意义的.

(二)食盐专营下的垄断弊端

政府追求社会公共利益的最大化而适用食盐专营,然而,食盐专营效果并不尽如人意,反而滋生了严重的垄断弊端,造成市场失灵和政府失灵的双重失败困境.

1.垄断高价导致消费者利益和社会福利受损

在食盐专营中,由于信息不对称及规制俘获等原因,政府难以有效监管和制定食盐,盐业公司从制盐企业购写食盐的平均为400~500元/吨,其中加碘的成本只有20—25元/吨,但盐业公司平均批发为1500—2000元/吨,整个批发销售环节的价差高达4倍.每年全国消费者为食盐专营多支付了大约130亿元人民币,其中80%以上流向了盐业公司.如此暴利诱发了一个庞大而又顽固的私盐市场.2009年《全国碘盐监测工作简报》关于“2008年河北省、天津市部分地区居民食用盐受非碘盐冲击”的调查报告显示,河北省、天津市部分县碘盐覆盖率一直较低,受非碘盐冲销部分县碘盐覆盖率最低的仅为29.86%.经济学界已有学者运用博弈模型对食盐专营制度下的机制进行了分析,模型显示在目前盐价高额利润的刺激下私盐泛滥是不可避免.私盐总是以一定的比例存在,这个概率最终取决于私盐贩子和监管者的博弈结果.垄断和私盐泛滥造成消费者利益损害和社会福利净损失.

2.生产和销售分离造成行业生产效率低下

食盐专营下盐业企业被分割成只能运销的盐业公司和只能生产的制盐企业两类畸形厂商,在这种市场结构下,盐业公司在销售过程中处于免受竞争威胁的地位,缺乏竞争压力,而制盐企业不直接面对消费者,对市场的需求变化不敏感,这使整个行业生产销售效率低下.因为一个处于竞争市场中的厂商,可以观察到其他厂商的所作所为,一个垄断厂商没有其他厂商作参照,也没有其他标准来判断它经营的有效程度如何,所以垄断厂商比竞争性厂商更难于监督其内部效率.另一方面,由于盐业公司滥用手中的食盐生产计划审批权、盐政监管权,通过不当扩张权力挤压制盐企业生产中的正当利润,制盐企业利润微薄甚至亏损性经营,导致其无心也无力进行技术革新和新产品开发.“当前,制盐工业普遍存在企业“多、小、散、弱”的粗放型经营状况,生产技术及装备水平薄弱、资源浪费严重、产品品种单一、附加值不高、劳动生产率低、经济效益差,整个行业缺乏核心竞争能力.”

3.专营权不当扩张扰乱工业盐市场竞争秩序

在现行盐业管理体制下,兼具市场经营者和市场监管者双重角色的盐业公司有动力亦有力量维护垄断.一方面盐业公司利用与生俱来的政治资源优势,影响和游说部门和地方政府的立法决策,借助食盐专营制度的合法外衣,通过立法扩张垄断势力,将不属于专营范围的盐产品生产和经营纳入管理范畴.如广东、河南、山东、广西等省区在出台地方法规时以加强食盐专营为名,强化对工业盐的计划管理,将国家本没有列入专营之列的小工业盐也纳入专营之列.另一方面以行政执法的方式对本该自由竞争的盐产品强制实施监管.在实践中,盐业公司常以加强对食盐管理为名,对大工业盐实行销售备案、放运监管、指定到盐业公司结算等控制措施,实际控制工业盐的生产、销售,以保护食盐专营为名摄取工业盐销售中的利润.在这一市场环境下,工业盐市场竞争机制受到严重抑制,直接导致我国制盐行业国内竞争格局失衡,国际竞争能力不足.三、反垄断法适用食盐专营的基本原则

(一)对反垄断法第七条的理解

我国《反垄断法》第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动给予保护,并对经营者的经营行为及其商品和怎么写作的依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步.前款规定行业的经营者应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益.”对这一条学界存在不同的理解.

第一,对第七条适用范围的争议.经济学界不少学者认为,该条意味着国家认可并保障很大一部分垄断性行业企业的垄断地位,《反垄断法》对于这部分行业的企业垄断给予豁免;但国家有义务对豁免的垄断性企业进行有效的规制,以保障消费者利益.这一理解带有字面性和语义性,将反垄断法对专营专卖的规制理解为对的监管具有极大的局限性.从立法的原本精神来看,反垄断法承认特许垄断行业垄断地位的合法性,保护其合法经营,但对特许垄断行业的豁免应建立在反垄断法全面适用的基础上,对任何非法限制竞争的行为包括垄断高价在内都要受到反垄断法的规制.目前滥用食盐专营地位限制竞争的行为不仅限于垄断高价,还包括拒绝交易、强制交易、违法搭售、地区封锁等垄断行为,对这些行为反垄断法应当进行规制.

第二,对第七条延伸出来的反垄断法与行业监管法的关系的争议.管制行业基本都有行业监管法规,在有行业监管法规的地方,反垄断法是否应该避让.事实上,只要稍稍阅读一下现行有关的行业监管规范,就能发现行业法规对垄断行为进行规制的条款相当有限,有些法规甚至随着经济形势的变化和改革的深入而变得不合理.盐业法规就是一个典型例子.现行有效的盐业法规主要包括三个层次:行政法规,部门规章,地方性规范、地方政府规章.但整个盐业法规体系基本处于失范状态,内容陈旧,规定含混,缺乏对垄断行为的有效规制,不少下位法还与上位法严重冲突.对此,我们可以借鉴国外做法,在行业监管法缺失的领域,赋予反垄断法优先适用的地位,对于行业监管法明确管辖的行为,司法权退让但并不排除反垄断法的适用,当垄断行为损害了消费者利益和其他市场的竞争秩序,而行业监管法并未有效规制时,反垄断法应予适用,作为保障市场竞争秩序的最后防线.美国最高法院曾告诫:“强烈不赞成从管制制定法的暗示来废止反垄断法,而只能在反垄断法和管制条款之间存在清晰的矛盾时才能这样做.”“在管制法规明确行业管理机构有权实施垄断或竞争的案件中,要求司法权节制等但司法权并不是被驱逐,而仅仅是暂缓适用.”

(二)最小豁免原则

我国食盐专营滋生的垄断弊端和消费者福利减损已经证明食盐专营的效果与理论上的预测存在较大差距,对食盐专营的豁免应建立在反垄断法全面适用的基础上,并且应适用最小豁免原则.所谓最小豁免具体包括两个层面,一是必须认真评估公共利益的目标和界限,政府只有为了实现公共利益和更高的经济社会目标时,政府限制竞争的行为才可以免除反垄断法的审查.基于社会公共利益的特许垄断是合法垄断,但这并不意味着政府对特许垄断行业实施的任何管制行为都可以带来好的资源配置效应,具有合法性和合理性,恰恰相反,由于信息不对称和政府受俘获等因素的影响,政府管制行为可能带来很多负面效应,因此需要认真考量政府限制竞争的价值,公共权力是否有充足的理由介入这些行业进行干预,对竞争进行限制和排斥,这种限制行为是否有助于实现自我设定的价值目标,这是衡量政府限制竞争的行为能否豁免适用反垄断法的最重要尺度.二是具体实施政府管制政策的企业实施限制竞争的行为要获得反垄断法的豁免,必须具备两个条件:1.只有在法律有明确和肯定的授权或能够直接推断出授权的垄断行为;2.受到行业监管部门或有权监管的政府主管部门的积极监管.只有两个条件都具备时,才能获得反垄断法的豁免,两个条件应为充分必要条件,缺一不可.企业作为利益主体,以追求利润最大化为目标,与政府实施公共管理,促进社会福利的价值取向毕竟有极大的差异.实践中,盐业公司滥用特许垄断权力,摄取垄断利润的行为已经证明委托人和写作技巧人之间目标存在不一致.委托人在不能完全了解到写作技巧人的行为的条件下,缺乏实施有效规制的信息和专业技术,就极可能放纵写作技巧人滥用权力.确认特许垄断企业其行为是实施政府公益目的的表面证据应是受到政府明确或肯定授权或能够直接推断出授权,同时应证明其行为受到了行业监管部门或有权监管的政府的积极监管,方能获得反垄断法豁免.

从世界范围看,最小豁免原则已成为各国反垄断法对待政府限制竞争行为的普遍态度.如《欧盟运行条例》第106条明确禁止成员国对国有企业和其他享有特权的企业采取或保留违反竞争法的措施.只有在特殊情形下,国家垄断可以被合理化,其前提条件首先是:该垄断的目的在于为公共经济利益提供怎么写作,这种怎么写作不论其个别经济效益如何,必须有利于所有的使用者.得以豁免的国家垄断对竞争的限制不得超过平衡公用事业引起的经济不利所必要的程度.在美国,法院在收到涉及管制行业的反托拉斯指控时,通常情况下,一般会先了解行业主管部门的态度,由行业主管部门从专业角度对本案做出解释.如,一项卡特尔协议未向行业主管部门备案、获准和取得豁免,它仍然要按反托拉斯法的一般标准进行评判.法院可以对该行业采取反托拉斯的救济手段,包括刑事处罚和3倍民事赔偿.即便垄断行为受到行业主管部门的授权,若扰乱了其他市场的竞争秩序,仍可能被法院禁止.而对于那些联邦法律没有明确授权可以豁免或禁止垄断行为的行业,法院就不一定要求事先咨询行业管理或优先尊重行业管理机构的意见.在埃尔帕索一案中,联邦最高法院就十分强硬的表明并不愿意行业主管部门的意见影响法院的独立判决.

反垄断法对食盐专营的豁免与适用参考属性评定
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